"Det finns ...två strategier att minska maktens beroende av pengar. Den ena är att minska spridningen i ekonomiska resurser. Den andra är att minska pengarnas betydelse."
Ur Medborgarnas makt.
Sedan några år tillbaka äger en snabb förändring av Sverige rum. På område efter område sker samma sak: politisk styrning ersätts med marknad eller marknadsliknande mekanismer. Förändringen handlar i grunden om vilka principer som ska avgöra distributionen av ekonomiska och politiska resurser och därmed i förlängningen fördelningen av så svårgripbara saker som makt, frihet och möjligheten för var och en att förverkliga sitt livsprojekt. Offentliga sektorns omfattning och utseende spelar här, tillsammans med arbetslöshetens storlek, en avgörande roll.
Mycket jämlikt
Sverige var sannolikt, åtminstone tills för ett par år sedan, västvärldens mest jämlika land. Statistiken är många gånger osäker, men det mesta tyder ändå på att det var och kanske ännu är så. Det torde inte heller råda något tvivel om att det är vår stora och på det hela taget väl fungerande offentliga sektor som gjort jämlikheten möjligt; även om det från flera håll satts i fråga.
Den låga arbetslösheten är jämlikhetens grundbult. Den gör att nästan alla är med i arbetslivet, och är samtidigt förutsättningen för en stor offentlig sektor. Men inte bara den låga arbetslösheten är en viktig förklaring utan också den höga förvärvsfrekvensen, inte minst för jämlikheten mellan män och kvinnor. Och på den punkten har offentliga sektorns utbyggnad spelat en avgörande roll.
Sverige har världens högsta andel förvärvsarbetande. Det hade vi inte 1968. I Schweiz och Danmark till exempel arbetade en större andel av den vuxna befolkningen. Vi låg på samma nivå som Japan och Storbritannien. I Sverige expanderade sedan den offentliga sektorn mer än i något annat västland; och medan andelen sysselsatta stagnerade eller stod still i nästan hela övriga västvärlden så ökade den i Sverige. Andelen sysselsatta växte förvisso också i USA och Kanada, men från en mycket låg nivå och till priset av ökade löneskillnader; "deltid, tillfälliga och dåligt betalda" kallade The Economist de nya jobben. Jämför man Sveriges utveckling med utvecklingen inom OECD och EG som helhet träder en tydlig bild fram (diagram 1).
(diagram 1 här)
Massarbetslösheten och de stora neddragningarna på personal inom offentliga sektorn utgör de svåraste hoten mot den svenska välfärdsmodellen, mot jämlikheten.
Sverige har världens mest jämna fördelning av disponibla inkomster, enligt flera undersökningar. Den utan konkurrens viktigaste anledningen till det är vårt transfereringssystem. Enligt en undersökning gjord av Johan Fritzell finns det inget annat västland där så stora byten av position på inkomstskalan äger rum när man jämför faktorinkomsterna (inkomster på marknaden) med disponibla inkomster (kvar i plånboken) som i Sverige.
Är det denna utjämning som ensam som skapat jämlikheten i Sverige? I princip finns det två sätt att omfördela pengar, och därmed makt och frihet. Å ena sidan genom att minska inkomstskillnaderna, å andra sidan genom att skapa sektorer där pengarna betydelse minskas. I Sverige har vi tillämpat dem båda. Lika tillgång efter behov och inte plånbok borde ju rimligtvis bidra kraftigt till jämlikheten.
Att det är så har emellertid ifrågasatts. 1988 skrev statsvetaren Bo Rothstein en viktig artikel i tidskriften Tiden där han argumenterade för att de offentligt producerade välfärdstjänsterna borde ersättas med ett peng-system, alltså med en form av transfereringssystem. Han var varken först eller sist med detta påstående, men det är representativt, han har fortsatt att driva kravet och på många områden har man följt hans (och andras liknande) rekomendationer.
Ett viktig skäl han angav var att den offentliga tjänsteproduktionen, enligt honom, lett till en "socialt pervers fördelningspolitik". Rothstein menade att transfereringar är ett effektivare och säkrare sätt att åstadkomma omfördelning och därmed jämlikhet. Därför, hävdade han, är intäktssidan (skatterna) det avgörande, inte vem som producerar de olika tjänsterna.
Emellertid kan man undra hur han vet att fördelningen är så pervers inom den offentliga tjänstesektorn eftersom det knappast finns någon som över huvud taget undersökt saken. Egentligen är det märkligt att det ägnats så lite energi åt att undersöka hur jämlikhetsskapande och omfördelande de offentliga tjänsterna egentligen är.
Ett par undersökningar gjordes under 80-talet, där man bland annat konstaterade att tjänstemän i högre grad än arbetare utnyttjar barnomsorg och vuxenutbildning. Förutom att siffrorna är gamla i dag så måste man fråga sig vad de säger. Ty i jämförelse med vad är fördelningen pervers? Med hur det var förut, med hur det är i andra länder, med idealbilden? Eller varför inte, med hur det skulle se ut om vi inte hade någon offentlig sektorn alls?
I dag är barnomsorgen nästan fullt utbyggd och fördelningen har därmed blivi jämnare, nästan lika stor andel arbetare som tjänstemän har sina barn i barnomsorgen.
Ett område där den offentliga sektorn sedan länge satt in stora resurser och där en viktig princip är tillgång efter behov är barn- och mödravård. Sverige är nu mer, tillsammans med Finland och Island, det land i världen som har lägst spädbarnsdödlighet. Det är en direkt effekt av att vi också tillhör de land i världen där en högkvalitativ sjukvård är tillgänglig för alla. Socialt perverst?
I produktivitetsutredningen som gjordes för ett par år sedan kunde man läsa följande: "Spridningen i kunskaper mellan elever i olika regioner och socialgrupper är mindre i Sverige än i något annat land." Året innan Rothsteins artikel publicerades kunde man i en rapport om det svenska klassamhället från SCB läsa: "Framför allt på bostadsmarknaden har en påtaglig utjämning kommit till stånd". Den låga bostadsstandard som rätt stora grupper arbetare hade fram till början av 60-talet är vid 80-talets ingång helt utraderad. Det är förvisso större andel högre tjänstemän som bor i villa än arbetare men klyftan har minskat inte ökat. "Utvecklingen har gynnat arbetarklassen", skriver man från SCB.
I ett pionärarbete har Johan Fritzell försökt beräkna fördelningseffekterna av de offentliga tjänsterna. Det kan vara värt att dröja något vid den undersökningen eftersom idéen om att offentliga sektorns tjänster i själva verket gynnar medeklassen varit och är vida spridd; och också ligger bakom många förslag om ökade inslag av marknad i offentliga sektorn.
Fritzells undersökning är visserligen skakig, dels på grund av osäkra siffror, dels eftersom den enbart visar vilken ekonomisk subvention de offentliga tjänsterna innebär. Hans slutstser är trots det intressanta. "De offentliga tjänsterna utjämnar mycket kraftigt horisontellt över livscykeln", skriver han. Det innebär således att offentliga tjänster fungerar omfördelande till barn och gamla, det vill säga precis så som de var tänka.
Hur förhåller det sig då med klassaspekten? Enligt Fritzell minskar klasskillnaderna inte alls eller möjligtvis marginellt av de offentliga tjänsterna. Man kan dra tre slutsatser av Fritzells undersökning. För det första att Rothsteins har en konstig tolkning av vad "socialt prevers" innebär. Offentliga tjänster gynnar inte i första hand över- och medelklassen. För det andra att det troligvis faktiskt äger rum en kraftig utjämning. Om tjänsterna fördelades på en marknad skulle arbetar knappast få tjänster av samma kvalitet (samma värde) som de högre tjänstemännen - vilket faktiskt är vad de får i Sverige. Före det tredje framgår, om man läser Fritzells siffror lite nogrannare, att exempelvis okvalificerade arbetare erhåller offentliga tjänster til ett värde som motsvarar 17 procent av genomsnittsinkomsten, medan högre tjänstemän erhåller offentliga tjänster till ett värde av 11 procent av deras genomsnittsinkomst.
Nu ska vi inte måla utvecklingen i alltför ljusa färger. Klass- och könsskillnaderna är fortfarande stora på många områden, hälsa, högre utbildning, bostäder, ekonomiska och politiska resurser. Men det finns inget stöd för tanken att detta skulle förstärkas eller uppräthållas på grund av den offentliga sektorn. Inte på något område jag känner till har ojämlikheten ökat som en följd av offentliga sektorns expansion. På ett flertal områden har det däremot verkat kraftigt utjämnande, nästan aldrig helt utjämnande och på några områden har man, enligt tillgänglig statistik, helt enkelt inte rått på ojämlikheten.
Att inbilla sig att man kan komma åt detta genom ett peng-system där alla får en lika stor välfärdscheck är inte annat än ett utryck för naivism. Risken är i själva verket stor att det får omvänd effekt. Hur ska den sjuke arbetaren få den vård han behöver när den friske tjänstemannen är värd lika mycket? Ska vi införa klassgraderade välfärdscheckar? Lita på att läkarna är solidariska? Eller införa behovsprövning av välfärdscheckens belopp? .
"När man inte har pengar är man maktlös."
Farbror Melker, Saltkråkan.
Man kan alltså i princip bevisa att Sverige är världens mest jämlika land och att detta till övervägande delen hänger ihop med den offentliga sektorns tillväxt, både transfereringar och tjänster. Men hur har det gått med friheten? Hur har det gått med arbetarrörelsens innersta drivkraft, människans befrielse, hennes makt över sitt eget öde?
"Vi har sett människor förlora sin frihet genom krig och revolutioner, men den kan också förloras genom evolution. Det är vad vi håller på med i Sverige." Året är 1980 och SAF håller kongress. Ordförande Curt Nicolin står i talarstolen och slungar ut sin anklagelse mot folkhemmet och mot offentliga sektorn.
Hans anklagelse var ovanligt hård, men har i olika skepnader turnerats runt under 80-talet tills den blivit något av allmängods: offentliga sektorn står i motsats till friheten.
Är det verkligen rimlig? Är det troligt att kvinnornas uttåg på arbetsmarknaden, den jämnare tillgången till närmast existentiella och för livet avgörande tjänster, de minskade inkomstskillnaderna har krympt friheten?
I det systemskifte Sverige nu genomgår har ett antal tankefigurer - ett antal uppsättningar sätt att titta på verkligheten - spelat en stor roll. Kritikerna av den offentliga sektorn har till sin hjälp haft eller konstruerat en rad motsatspar (dikotomier) som så att säga hjälper tanken på vägen, som styr både sättet som frågor ställs och besvaras. Man har ställt hel rad viktiga företeelser (både för den svenska modellen och rent mänskligt) mot varandra: jämlikhet och tillväxt, omfördelning och skaparkraft, den stora världens kyla och den lilla världens värme, byråkrati och marknad...
Därmed har man också fått det att framstå som om mer av det ena automatiskt innebär mindre av det andra.Vårt språk skulle förvisso vara omöjligt utan motsatspar, ja frågan är om vi alls kan tänka utan dem. Men inte är det väl säker att alla motsatspar verkligen är motsatspar, åtminstone inte för alla människor?
Även språket är inblandat i den kamp om makt och resurser som hela tiden pågår mellan olika klasser och olika grupper i samhället. En viktig ingrediens i den politiska debatten är kampen om vems syn på verkligheten som ska dominera, vems faktiska upplevelse av hur olika företeelser står i motsats till varandra som ska utgöra grunden i vår bild av verkligheten. Därmed existerar också en kamp om motsatsparen.
I debatten och kampen om den offentliga sektorn vara eller icke vara har uppsättningen jämlikhet och frihet spelat en på många sätt avgörande roll. Runt tankefiguren att jämlikhet och frihet är varandras motsatser har spunnits ett nät av anklagelser mot den offentliga sektorn: den kringskär människors handlingsutrymme. Kampen för jämlikheten har haft ett pris, menar man, nämligen minskad frihet. I stället för befrielse har det starka samhället, folkhemmet, klientifierat, passiviserat och gjort människor omyndiga.
Faran med att slänga sig i de abstrakta begreppens lianer är dock att man mer eller mindre omedvetet dras med i den definitionsmakt som för tillfället råder, i det innehåll som bara samhället kan fylla de abstrakta begreppen med. Det räcker inte att tala stort om till exempel frihet. Man måste fråga sig vems frihet? På vilka villkor? På vems bekostnad?
Ställer man frågorna på det sättet börjar ett annat ljus att lysa över orden jämlikhet och frihet. Finns det några som fått sin frihet inskränkt genom den svenska modellens utveckling? De starka, de med mycket pengar och makt, de har fått sitt handlingsutrymme kringskuret. De har inte kunnat sätta guldkant på sin välfärdskonsumtion, inte inom välfärdssektorn kunnat manifestera sin status.
Att kritiken av den offentliga sektorn hämtat näring och kraft ur detta förhållande är inte att förvåna. Det har man tidigare också varit helt på det klara med inom socialdemokratin. 1981 skriver man exempelvis i kongressrapporten Framtid för Sverige:
"De sociala reformerna och utbyggnaden av den offentliga sektorn innebar i grunden en förändring av styrkepositionerna i samhället: resurser, både i form av pengar och makt, fördes över från företags- och kapitalägare till de organ, som var medborgarnas gemensamma. Den konservativa kritiken mot reformerna uttryckte protesterna från de grupper, som på detta sätt förlorade makt och privilegier. På samma sätt utgör dagens konservativt-kapitalistiska attacker på den offentliga sektorn ett försök att återfå dessa förlorade privilegier."
Bakom den beskrivningen ligger en helt annan syn på hur jämlikhet och frihet står i relation till varandra. De intressen och erfarenheter arbetarrörelsen kanaliserat har fyllt de abstrakta begreppen med ett annat innehåll: jämlikhet och frihet betingar i själva verket varandra - utan det ena inte det andra.
Frågan rör arbetarrörelsen själva grundintuition, dess fundament och existensberättigande. Människors lika värde kan enbart förverkligas om de ekonomiska resurserna och i slutändan makten över samhället och var och ens eget liv fördelas lika. Ingen utom ett litet fåtal kommer kunna förverkliga sina "enskilda livsprojekt" om det är just det alla satsar på. Friheten kan enbart förverkligas via jämlikhet.
Men hur ska det gå till? Hur ska jämlikheten kunna ökas? Både produktionen och kapitalbildningen innehåller starka krafter för att bekräfta och öka ojämlikheten. Var man råkar födas, vilka föräldrar man begåvas med avgör i stor utsträckning redan från början var i samhället man ska hamna. Den ojämna förmögenhetsfördelningen, skillnaden mellan att ha kapital och enbart sin arbetskraft att ställa till marknadens förfogande, de extremt olika villkor som gäller beroende av var i produktionen man får sin utkomst, allt går emot jämlikheten. Listan kan göras oändligt. Så länge produktionen och förmögenhetsbildningen ser ut ungefär som i dag så kan marknaden omöjligt skapa jämlikhet; marknaden är inte ens en neutral bytesmekanism så länge maktförhållandena i samhället är ojämlika.
Finns det då något annat sätt att koordinera handling än marknaden som skulle kunna verka utjämnande? Ja, demokrati är i grunden en princip för att samordna handling som är fullständigt jämlik. En person en röst.
Nu kan man ju invända att det är orättvist att jämföra marknaden som den verkligen ter sig med demokratins ideal. Demokrati är inte heller så rosenskimrande på riktigt. Skillnaden är emellertid att trots att den ideala marknadsmodellen förutsätter att köpare och säljare i bytessitutionen är jämlikar så innehåller marknaden ingen mekanism som ser till att det verkligen är så. Det gör däremot demokratin, nämligen demokratin i sig själv. Demokratin är på en och samma gång ett mål och ett medel att uppnå det målet. Inte ens om alla tilldelades exakt samma ekonomiska resurser (mängd röster) skulle marknaden kunna beskrivas som demokratisk. Marknaden är ett dynamiskt system för omfördelning och därför skulle den jämna fördelningen inte hålla i sig länge till, några skulle vinna och några förlora och därmed skulle rösterna (pengarna) vara ojämnt spridda på nytt och det demokratiska elementet vara borta.
En väl fungerande demokrati tenderar således att driva fram jämlikhet därför att demokrati i grunden bara kan fungera om samhället är jämlikt, om alla kan delta på lika villkor. Slutsatsen blir på sätt och vis en rundgång. Ett samhälle kan bara bli mer demokratiskt genom ökad jämlikhet, och det kan bara bli jämlikare via de demokratiska institutionerna. Hur de demokratiska institutionerna exakt ska se ut är svårare att säga - därav konflikterna lokalt-centralt, representativ-direkt, parti-folkrörelse. Men en sak kan man nog slå fast. Bara den formaliserade procedur som tillerkänner varje människa samma värde och samma tyngd i besluten fördelar makt på ett radikalt annorlunda vis än marknaden: omröstning baserad på offentlig förnuftig debatt. Valet mellan marknad och politik är i denna mening, som principer för att samordna handlande, ultimativt.
Vill man således öka jämlikheten måste demokratins kretsar ökas, de områden som antingen kontrolleras av demokratin eller själv verkar enligt demokratins grundläggande princip, en man en röst, utvidgas. Och på den punkten är den svenska modellen, folkhemskapitalismen, det hittills mest lyckade exemplet som går att uppbåda. Ja, den svenska välfärdsstaten är en oavslutad (men hotad) och oerhört modern vision om människans befrielse. Genom dess förmåga att öka jämlikheten har den också ökat och omfördelat friheten så att fler fått makten över sina egna liv.
"Svenskarna är mentalt handikappade...Välfärdsstaten har misslyckats, människorna har passiviserats...de är offer för socialdemokratisk hjärntvätt...Det sovande folket."
Fredrik Reinfeldt, MUF.
"Det starka samhället drevs för långt. Systembyggande blev ett självändamål....Medborgaren blev klient i stället för myndig. Och närheten till makten försvann i kommunhusens Kafkakorridorer."
Karl-Petter Thorwaldsson, SSU.
I en undersökning från 1986 av sociologen Stefan Svallfors menade 52 procent av svenska folket att den offentliga sektorns bidrag och tjänster ökat människors valmöjligheter (diagram 2). En annan sociolog, Rolf Å. Gustafsson, visar att trots att 27 procent 1990 kände till rättigheten att byta vårdcentral i Stockholms läns landsting utnyttjade bara två procent den. 1991 kände 47 procent till sin rättighet på området, tre procent bytte vårdcentral.
Ja, det är på många sätt märkligt att just frihet fått sådana dimensioner i debatten. Få välfärdsstater är ju lika konsekvent uppbyggda på idén om individuell autonomi som Sverige. Nästan alla våra välfärdssystem är kopplade till den enskilda personen, inte till familjen eller till arbetet som är så vanligt i andra västländer. Både kampen för full sysselsättning och för hög sysselsättningsfrekvens bygger på den huvudtanken: att varje person ska ha makten över sitt eget liv. I Sverige är exempelvis andelen kvinnor som är ekonomiskt beroende av sin man drastikt lägre än i övriga västvärlden.
Att en rad välfärdstjänster nu mer utförs i den offentliga sektorn i stället för inom familjen har ju också inneburit en frigörelseprocess för främst kvinnorna. Genom offentliga sektorn har familjelivet avlastats en del av den ofta tunga omsorgen om gamla och barn. Beroendet av varandra har minskat när de många gånger instrumentella tjänsterna lagts utanför familjelivet och därmed har också öppnats för ökad intimitet. Att dessa tjänster således finansieras och produceras genom det offentliga har rimligen inneburit att friheten spridits.
Det existerar trots det en utbredd föreställning om att det lett till att människor passiviserats, att de inte längre tar ansvar för sina liv och att samhället anonymiserats. De undersökningar som gjorts, däremot, talar ett annat språk. Svenska folket umgås till exempel mer med sin släkt och sina vänner än tidigare. I boken Vardagens villkor skriver forskarna appropå detta att det är "viktigt att notera att föreställningarna om det att det sociala och själsliga livet utarmats i takt med att de ekonomiska förhållandena förbättrats inte får något stöd. Förekomsten av social isolering i form av få kontakter med släktingar och vänner har halverats mellan 1968 och 1991." I en nyligen genomförd undersökning ville 86 procent av de äldre i Sverige att offentliga sektorn ska ha ansvaret för äldrevården. "Gamla människor föredrar `intimitet på avstånd`" skriver äldreforskaren Marta Szebehely, "man vill inte vara beroende av sina barn i fråga om omfattande och intima omsorgsuppgifter". Vilket inte alls beror på dålig kontakt mellan generationerna. Nej, det "är inte i Norden som gamla människor känner sig som mest ensamma - det är i Spanien, Italien, Portugal och Grekland."
Likadana blir resultaten om man försöker sig på konsten att mäta "civila dygder". Även här ligger Sverige i topp när det gäller sådana saker som röstdeltagande, tidningsläsande, medlemskap i föreningslivet och betraktar vi det över tid ser vi att de civila dygderna ökat under samma tid som offentliga sektorns stora tillväxt ägde rum (se tabell 1).
Tabell 1 Medborgarnas aktivitet på några områden 1968 och 1987
År 1968 1987
Själv författa skrivelse 45,1 68,5
Skrivit insändare 10 20,4
Talat inför möte 24,1 40,5
Medlem i pol. parti 12,7 14,8
Besöker ofta släktingar 28 40
Besöker ofta vänner 30 49
Läser böcker(brukar) 72 84
Går på restaurant(") 36 77
Delta i 19 42
studiecirklar/kurser
Läser regelbundet
morgontidning - 92*
Källa: Medborgarnas makt. * Trendbrott?
Aktivitet inom föreningslivet är ungefär lika stor nu som förr. Betraktar vi exempelvis föreningslivet i Katrineholm i dag och på 50-talet ser vi att de enda större förändringarna är en drastisk minskning av nykterhetsrörelsen och ett oerhört kraftigt uppsving för den allomfattande föreningsbetekningen "annan" (se tabell 2).
Tabell 2 Andel av de arbetande som är medlem i föreningar i Katrineholm 1950 och 1988
År 1950 1988
Fack 98 99
Politiks part 27 27
Idrott 37 32
Nykterhet 3 1
Annan 31 80
Källa: Industrisamhälle i omvandling.
Det rimligaste sättet att tolka detta är att den offentliga sektorn har lett till i högre grad myndiga individer och att fler nu mer kan förverkliga sina livsprojekt. En stor offentlig sektor är inte bara ett sätt att bryta udden något av den ojämlikhet som skapas på marknaden, utan utgör också det civila samhällets bästa värn.
1989 fick sig dock denna föreställning, som tidigare varit utbredd åtminstone inom arbetarrörelse, en allvarlig knäck genom en delundersökning till maktutredningen. I ett försök att uppskatta hur människor upplevde makten över sin situation i sex olika medborgarroller konstaterade man nämligen att folk var som minst missnöjd och upplevde sig ha störst möjlighet att påverka i sin egenskap av konsument (av kapitalvaror).
Mot offentliga sektorn tyckte man sig se ett utbrett missnöje. "Den tysta vanmakten", slog man fast "är relativt vanligast inom sjuvårdsområdet." Och inom skolan har, menade man, "föräldrarna över lag en mycket negativ bedömning när det gäller möjligheten att påverka undervisning, skolmiljö eller valet av skola."
Man bör ta resultaten på stort allvar. Redan om det bara är några som kommer i kläm utgör det en brist. Och om vanmakten verkligen är så utbredd som undersökningen gör sken av då är det allvarligt. Emellertid bör man också vara mycket försiktig när man tolkar resultaten, undersökningen innehåller nämligen några svaga punkter.
Först och främst är det tveksamt om man kan tolka det så att folk i allmänhet är missnöjda med sin situation. Majoriteten är i stort sett nöjd i inom samtliga medborgarroller utom arbetslivet. Missnöjet rör sig i det nedre registret (diagram 3). Dessutom är hela frågan tendensiöst utformad. På en skala från noll till 10 har man nämligen bara haft en möjlighet att uttrycka att man är nöjd, men hela tio möjligheter att uttrycka sitt missnöje. Undersökarna har så att säga antytt för de intervjuade att det finns 10 gånger starkare skäl att vara missnöjd än att vara nöjd. Alla statistiker vet att det sätt som frågorna formuleras på har stort inflytande.
(Diagram 3 här)
Även frågan om hur folk upplever sin möjlighet att påverka inom olika meborgarroller är problematisk; och där kapitalvaruinköp fick ett starkt utslag och skolan ett väldigt lågt utslag (diagram 4). Man har nämligen ställt hypotetiska frågor om i vilken utsträckning folk tror att det är möjligt att påverka. En annan bild träder emellertid fram om man studerar hur många av de som faktiskt tagit ett initiativ som också uppnått resultat. Mellan 60 och 80 procent av dem som försökt påverka har också lyckats med det. 71 procent av de som försökt påverka skolan har lyckats, motsvarande siffra för kapitalvaruinköp är 77 procent. (Diagram 5.) Och hur ska vi tolka att så stor andel som 80 procent av de som försökt påverka sin situation inom arbetet också lyckats? Att medborgarna har som störst makt över sin situation inom arbetslivet - fältet för drömmarnas förverkligande? Svagheten är dessutom att man inte frågat om folk verkligen upplever ett stort behov av att som konsument vara med och påverka t ex sjukvården och skolan.
(Diagram 4 och 5 här)
Det är intressant att jämföra medborgarundersökningen med den redan refererade undersökningen av Svallfors, som gjordes året innan medborgarundersökningen. I den menade 92 procent att skattemedlen till sjukvården borde ökas eller vara oförändrade. 92 procent svarade samma sak vad gäller stöd till äldre, 88 procent vad gäller barnomsorg och 93 procent vad gäller grund- och gymnasieskolan. Det är svårt att tolka detta som någon förtroendekris för den offentliga sektorn. På frågan vem som ska producera tjänsterna svarade i runda tal 80 procent att stat och kommun skulle göra det (förutom barnomsorg), ca 10 procent ansåg att privata företag skulle ta över, medan någon enstaka procent ansåg att kooperativ, fackföreningar eller välgörenhetsorganisationer vore lämpliga. (Tabell 3)
Tabell 1. Attityder till frågorna om mängden skattemedel som går till olika verksamheter ska ökas, minskas eller vara oförändrade, samt till vem som ska sköta servicen (1986/1992).
Resurserna bör Stat och kommun privata företag familj
ökas (86/92)
Sjukvård 47 / 53% 83 / 78 % 9 / 14 %
UtbildningStöd 32 / 50%37 / 85 / 82 %76 / 8 / 11 %5 / 10 11 / 5 %
till äldre 60% 76 % %
Källa: Stefan Svallfors, Vem älskar välfärdsstaten? (Arkiv, 1989) & Den stabila välfärdsopinionen (Umeå 1992).
Det är således ytterst tveksamt om maktutredningen verkligen visat att vanmakten inför offentliga sektorn är utbredd i Sverige. Ännu mindre visar den att folk upplever att de har stor makt över sina liv som konsumenter och liten makt över sina liv som brukare av offentliga tjänster. Allra minst visar den att det skulle finnas någon stor längtan efter ökad konsumentstyrning à la marknad.
I en grundläggande mening är hela jämförelsen skev, det är som att jämföra äpplen och päron. Idén med offentliga sektorn är ju att den i första hand ska vara politiskt styrd, att människors inflytande över den ska gå via den representativa demokratin. På marknaden däremot får ju var och en göra så gott han kan med de - små eller stora - resurser man har. Det är på sätt och vis självklart att en majoritet säger att de är nöjda med sina inköp. Om de inte skulle göra det skulle de ju underkänna sig själva.
"Förr fick vi inte välja mellan pest eller kolera - då hade vi det bara bra."
Susanne Ulvan, trebarnsmamma i Linköping.
För den som inser att jämlikhet och frihet faktiskt hänger ihop och betingar varandra finns det starka skäl att vara orolig för det systemskifte som rullar genom Sverige. På område efter område skiftas nämligen fokus från den demokratiska arenan till olika typer av marknadsliknande styrformer, från representativ demokrati till styrning genom kundval. Privatisering i dess strikta mening - det vill säga både av finansiering och produktion - förekommer knappast. Den gemensamma finansiering står ännu i stort sett oanfrätt. De avgörande förändringarna äger i stället rum i själva produktionsledet .
Den offentliga sektorns tjänster ligger därmed fortfarande i en grundläggande mening inom den politiska demokratins omkrets, den representativa demokratin sätter fortfarande de yttre ramarna. Men samtidigt leder introduktionen av marknadsmekanismer till att demokrati som organisationsprincip urholkas, demokratins räckvidd försvagas. Och där demokratin försvagas kommer marknaden med sina dynamiska och ojämlikhetsskapande krafter in.
Det märkliga är att det i slutet av 80-talet och i början av 90-talet utvecklades en form av konsensus inom den politiska eliten att det inte var så viktigt vem som utförde de olika välfärdstjänsterna. I bland andra de socialdemokratiska budgetpropositionerna kan man från 1989 följa hur en tanke på att skilja mellan beställaren och utföraren tar form och 1991 slår man fast att den offentliga sektorn måste "utsättas för mer marknadsliknande lösningar". I en statlig utredning från samma år om kooperativa lösningar menar man att det "från politisk ståndpunkt" är "relativt ointressant om de offentliga tjänsterna produceras i egen organisation eller av någon utomstående".
Men om nu huvudmannaskapet över den offentliga produktionen är så ointressant, varför har man från moderaterna och SAF ägnat denna fråga sådan energi? Deras konsekvens och långsiktiga strategi på det här området är beundransvärd och samtidigt viktigt att studera och dra konsekvenser av om man inte vill spela dem rakt i händerna. Tyvärr har utvecklingen under 80-talet till stor del just gjort det.
I en skrift från 1986, Anders Johnsons,Släpp tjänsterna loss, redovisar man från SAF öppenhjärtligt hur denna strategi ser ut.
Själva grundfrågan är hur det ska gå till att få människor att efterfråga privata välfärdstjänster. Hur ska man då få gehör för besparingar och nedskärningar, vilket ju är förutsättningen för att folk ska få "behov" av privata tjänster? "Ett sätt att skapa balans mellan utgiftsivrarna och sparvänliga grupper är att flytta ner ansvaret på lokal nivå", skriver han och fortsätter: "Om utgifter som gynnar vissa lokala grupper finansieras centralt, kommer nämligen kostnaderna att kunna spädas på många fler." På lokal nivå blir det mycket svårare. "Strategin bör vara att gå stegvis fram. Först skapas utrymme för alternativ och sedan används dessa alternativ som en hävstång för förändring. På kort sikt innebär detta ofta att den offentliga finansieringen bibehålls men att utrymmet för privat produktion ökar. Exempel på stegvisa åtgärder är entreprenader, dragningsrätter (service-checkar) och avreglering av monopolskydd."
Just den strategi som Johnsson rekommenderar har sedan genomförts under senare delen av åttiotalet och de första åren av nittiotalet. Att det här skulle vara ointressant ur demokratins och jämlikhetens perspektiv är för mig ofattbart. I en utredning om konkurrens i den offentliga sektorn från ödesåret 1991 kommenterar man införandet av beställar-utförarorganisationer på följande vis: "Huvudprincipen bakom den nya organisationsformen indikerar en färd mot det fulländade politiska företaget - Kommunen AB." Statsvetaren Olof Petterson konstaterar med anledning av införandet av olika peng-system att detta "steg innebär en mer eller mindre fullständigt genomförd avkommunalisering och privatisering".
Trots att det offentliga således fortfarande utgör kassakistan är det svårt att se att de gemensamma angelägenheterna verkligen skulle vara gemensamma längre, därmed har de inte heller med demokratiska beslut att göra.
På flera sätt är detta kanske en hårddragning av utvecklingen, men den visar åt vilket håll vi är på väg. Tyvärr är utvecklingen extremt svåröverskådlig. I första hand därför att den äger rum bortom riksnivå ute i våra många kommuner och där på en mängd olika sätt. Men kanske ännu mer därför att det inte bara är en process som pågår, utan flera. Det är ofta svårt att peka exakt på vad det är i förändringarna som får dåliga konsekvenser. Säkerligen finns det en del bra reformer som genomförs, säkert utnyttjas resurserna bättre på sina håll, säkert skulle en del förändingar om de varit de enda som genomförts på det hela taget inte inneburit så mycket. Men så som systemskiftet nu genomförs tyder mycket på att de dynamiska effekterna pekar i övervägande negativ riktning.
Systemskiftet kan i princip renodlas i tre komponenter: decentralisering, marknadsinspirerade förvaltningsformer och besparingar. I egentlig mening är det bara marknadsinspirationen som utgör ett systemskifte, men besparingarna och decentraliseringen har fungerat som tvångskraft och olja i maskineriet.
Problemet med decentraliseringen kan sammanfattas i begreppet målstyrning. Tanken bakom målstyrning är att politikerna främst ska ägna sig åt att ställa upp de övergripande målen för den offentliga verksamheten, medan de praktiska besluten ska fattas av de lokala polititikerna/producenterna. Svagheten med målstyrning är dock att man riskerar att förlora styrkraft. Genom att inte formulera innehållsliga regler frånhänder sig politikerna på många sätt kontrollen. En svårighet är att de generella målformuleringarna ofta inte innehåller några kriterier på vad ett gott förverkligande av målen verkligen innebär. Dessutom kräver uppföljningen att en ny byråkratisk apparat byggs upp.
Det kanske allvarligaste problemet är dock att det blir svårare att se till att alla garanteras samma kvalitet och utbud i offentliga sektorn över hela landet och i alla kommundelar. Därmed hotas jämlikheten. När det kombineras med kraftiga besparingar, som nu, så ökar givetvis fördelningskonflikterna och, har det visat sig, de som ligger sämst till är de som redan ligger sämst till.
G De olika marknadsinspirerade förvaltningsformerna utgör på många sätt en radikalisering av målstyrning, framför allt beställar utförar-modellen, genom att man ökar avståndet mellan målformulerarna och utförarna och samtidigt inför konkurrens om de offentliga medlen som ett mellanled. Samma problem som yttrade sig med målstyre går därför igen, men i förstärkt form.
Vad gäller entreprenader är det väl känt att själva kontraktsskrivandet är oerhört komplicerat, och ju mer socialt komplex en tjänst är desto svårare blir det. Kontrollen av hur väl entreprenaden uppfyller de övergripande politiska målen blir här ännu otympligare. Det är en historiens ironi att John Stuart Mill redan på 1800-talet uppmärksammade och varnade för den stora kontrollapparat som måste byggas runt ett system för offentlig entreprenadupphandling. I längden finns också risken att beställarkompetensen urholkas när produktionen inte längre sker i egen regi.
Att riskerna för stora skillnader mellan olika kommuner och kommundelar ökar säger sig själv eftersom den övergripande kontrollen minskar - entreprenörerna får ju större möjlighet till lokal anpassning; där de resursstarka finns sätts därför också större press på entreprenadernas kvalitet. Dessutom finns en socialpolitisk risk att politiker gömmer sig bakom entreprenadsystemet när man vill göra obehagliga neddragningar eller förändringar - i stället för att deklarera en politikomläggning drar man ner på pengarna och sedan får entreprenörerna göra bäst de kan.
Med peng-system går vi ytterligare en bit på vägen mot marknad. Här slår också marknadens klassiska mekanismer igenom på ett starkare sätt. Det blir till exempel möjligt för icke kommunala skolor och dagis att vägra ta emot barn som man kan förutse kräver stora resurser. Ökad avgiftsfinansiering är en annan risk. En uppenbar risk är att de starka lämnar de kommunala systemet för att starta egna skolor.
Det kanske största problemet ligger i själva konstruktionen, lika för alla. Varje person till vilket en peng är kopplad får ett socialt pris, pengen dividerat med personens sociala resurser och status. I lågstatusområden med många familjer med problem blir kvaliteten på den offentliga servicen helt enkelt sämre än i högresursområden. Och det här är ingenting man på ett enkelt vis kan lösa genom att gradera pengarna. Det är möjligt att det kan fungera i väldigt uppenbara fall, som till exempel handikapp. Men redan det är en stigmatisering. Vad därutöver görs i riktning mot graderade penga-system är ett brott mot den generella välfärden. Vem ska bedöma vilka som ska ha en liten eller stor peng? Hur ska det gå till, enligt vilka kriterier? Man behöver inte drar ut konsekvenserna långt innan vi hamnar i ett samhälle där all välfärd är baserad på selektivitet och prövning.
På lite längre sikt finns en uppenbar risk att hela bilden av demokratin och det offentliga förskjuts i riktning mot "monetariserad individualism" där det offentliga snarast uppfattas som en plånbok man har rätt till därför att man betalar skatt, snarare än genom medborgarskap. Koncentrationen på det egna valet förstärker detta. Genom penga-systemen är den grundfråga man ställs inför genom mötet med det offentliga inte av demokratisk art utan koncentreras till hur jag ska göra det så bra som möjligt för mig själv.
Allt det här är ännu så länge först och främst risker. En del av dem skulle säkert aldrig uppstå om bara välfärdsektorns ekonomi växte, om inte fördelningskonflikter om den offentliga plånboken behövde uppstå. Men exemplet skolpeng har redan visat sin förmåga att fungera som gökunge på en rad ställen. Friskolorna tar resurser från den kommunala skolan. Ofta är det rentav lönsamt att starta friskolor i resursstarka områden. Det finns exempel på hur kommuners besparingsplaner slagits omkull när friskolor bildats. Problemet är att pengarna måste tas någonstans ifrån, och det har visat sig att det är i de resurssvaga områdena besparingarna görs. Protesterna blir minst då.
Över huvud taget hänger besparingarna som en bila över offentliga sektorn och de nya förvaltningssystemen, som paradoxalt nog många gånger gör rationella neddragningar omöjliga. De förstärker segregeringsriskerna, de ojämlikhetsskapande krafterna och för dessutom med sig risken att förtroendet för den offentliga sektorn mals ner. Ju större flykten från den kommunala servicen blir desto mer kommer dess resurser och kvalitet gröpas ur. Därmed framkallar man en centrifugalkraft som inga regleringar kommer klara av. Allt fler lämnar systemet med en grundplåt, vars värde dessutom i den monetariserade demokratin blir enkel att sänka genom att inte inflationsanpassa den. Det finns inte längre några tunga organisatoriska intressen som kan stå emot. Sedan betalar man resten själv. Nästa steg blir ökade krav på skattesänkningar. Kvar blir en kommunal slumskola. Utvecklingen kan gå blixtsnabbt.
Samtidigt driver besparingarna fram ökad användning av avgifter. Kanske är det det tydligaste exemplet på hur besparingar och ökad tillit till plånbok och marknad går hand i hand. Avgifter i offentlig regi har ingen större ekonomisk effekt på den offentliga inkomstsidan. Den största effekten av att höja avgiftsfinansieringen kraftigt eller införa nya avgifter blir i stället minskad efterfrågan och därmed minskade kostnader. Man har börjat ransonera välfärdstjänsterna med plånboken, vilket är en form av privatisering. För att fördelningseffekterna inte ska bli för kraftiga införs inkomstgraderade avgifter inom många verksamheter; den selektiva sida av välfärden ökar. Det är en av vår tids tragedier att man bytte höga marginalskatter för välavlönade mot kraftiga marginaleffekter för de med låga inkomster. Kanske kan det, tillsammans med de besparingar som driver ut folk i arbetslöshet, visa sig vara det mest ojämlikhetsskapande av allt. För lågavlönade gör man det många gånger omöjligt att höja sin disponibla inkomst genom ökat arbetsutbud, skapar en fattigdomsfälla, medan man uppmuntrar de som redan har att tjäna ännu mer. När sedan avgifter också blir en viktig inkomstkälla för de fristående välfärdproducenterna har de välbeställda råd att betala. Den ojämlikhet detta kommer skapa orkar jag inte ens uttrycka i ord.
"Fattigt folk måste alltid slåss mot dom rika för att få lite rättvisa."
Bamse.
Det vilar ett märkligt ljus över de senaste årens utveckling. I namn av ökad valfrihet håller friheten på att minska i Sverige. Socialdemokratin har tragiskt nog bidragit till detta.
Inför långtidsutredningen 1992 fick en sociolog i uppdrag att studera segregationsbegreppet. Med anledning av socialdemokratins förnyelse av offentliga sektorn under 80-talet skriver han: "Några utvärderingar utifrån ett segregationsperspektiv av dessa förändringar tycks inte ha ... prioriterats av de reformansvariga." Det är också mitt intryck. Inte någon gång diskuterar man den ojämlika fördelningen av makt i samhället och dess konsekvenser i de utredningar och propositioner som la grunden för förändringarna . Man glömde bort att sätta jämlikheten först. Trots att de två utredningar som ändå behandlade makt och segregation markerade riskerna med den nya betoningen på eget engagemang.
I maktutredningen slog man fast att "klasskillnaderna blivit skarpare" i takt med att välfärden i högre utsträckning handlar om individuella personliga resurser. Arbetarklassen är klart underrepresenterad i det lilla livets organisationer, som kultur och fritid, boende, föräldra- och idrottsföreningar. "Betoningen på lokalt deltagande kan därför bidra till att öka den politiska ojämlikheten", skriver man. När man i storstadsutredningen jämför sex olika stadsdelar med varandra, från högstatusområdet Södra Ängby till det av socialbidragstagare och ensamhushåll präglade Rinkeby visar det sig till exempel att deltagande i aktiviteter för att påverka boendet är två till tre gånger så vanliga i Södra Ängby som i Rinkeby, och det går igenom på område efter område. Med några undantag. "Där förutsättningarna är någorlunda likartade... är skillnaderna i medborgerligt deltagande och engagemang minst". Ändå föreslog man i storstadsutredningen att man i ökad utsträckning borde lita på det civila samhället.
Det bästa och kanske ända sättet för det stora folkflertalet att få ökad makt över sina liv är genom en stor offentlig sektor. Det har ingenting med dålig människosyn att göra, om nu någon inbillar sig det. Det handlar om krass och realistisk analys av hur och varför makt, ekonomiska resurser och livschanser fördelas i en kapitalistisk marknadsekonomi .
Jämlikheten måste på nytt ställas först på dagordningen. Allt annat ska genomströmmas av denna utgångspunkt. Och det ända sättet att verkligen lyckas är att demokratin ställs i centrum som princip för fördelning och allokering inom offentliga sektorn. Över huvud taget måste en förnyad betoning på just de representativa demokratiska kanalerna till. Politikens styrka behöver återupprättas som en plats där jämkning av olika intressen sker med hela folkets bästa för ögonen. Förutom facklig aktivitet är ju dessutom partiaktivitet den enda organisationsform där arbetarna är jämlikt representerade. Alla är med.
Med den utgångspunkten är det orimligt att det finns politiker som sitter och fattar viktiga beslut över den offentliga sektorn utan att vara inröstade med folkets mandat i ryggen. Ansvaret inför väljarna är ju den grund varpå demokratin vilar på. Men inte bara besluten behöver i ökad grad bli en politisk angelägenhet. En nationell och ständigt pågående debatt om var besluten bäst fattas för att garantera jämlikhet, effektivitet och demokratisk vitalitet krävs också. Det är inga lätta frågor, men just därför är det bäst om de står i politikens fokus. Ett grundvillkor är att "fördelningen av resurser är tillräckligt centraliserad", som man uttryckte det i 80-talets kanske bästa skrift om offentliga sektorn, Fackföreningsrörelsen och välfärdsstaten (LO).
Jag kan inte leverera några detaljer om hur organisationerna ska utformas, men grunden måste i stor utsträckning vara behovsstyrning över budget. Den offentliga produktionen bör i så hög grad som möjligt vara just offentlig produktion, även om svårigheterna säkert snabbt kommer torna upp sig när man ska tämja borgarna privatiseringslejon.
Visst ska man i fortsättningen få välja skola och vårdcentral. Men det ska inte vara betoningen; inga lappar i brevlådan med krav på val, utan en möjlighet för de som verkligen vill. Om inte borgarnas valfrihetsrevolution fått svenskarna att vilt trängta efter val kommer hoppen mellan olika producenter säkert mest äga rum på marginalen. En mild budgeteffekt kunde det få, men principen ska inte vara att medlen är kopplade till individen utan till skolan, dagiset, vårdcentralen osv. Där de gärna bör ha eget budgetansvar - men utan konstruktioner som uppmuntrar till vinsmaximering.
Att vardagens alla beslut ska fattas så nära de berörda, bland frontpersonalen är en självklarhet. Parallellt med satsningen på den representativa demokratin, medborgarmakten, borde dessutom en demokratiseringsvåg välla igenom den offentliga sektorns organisationer. Det är närmast en truism inom arbetarrörelsen, men tål ändå att upprepas hur många gånger som helst, det är i arbetslivet och i dess organisation som de flesta av maktlöshetens och segregeringens negativa cirklar uppstår.
En trolig tolkning av det missnöje med offentliga sektorns byråkrati som trots allt florerade i slutet av 70-tolkning är att det varken hade sitt upphov i "byråkratin" i strikt mening, eller löses genom marknadsmekanismer. Den största delen av offentliga sektorns personal arbetar i frontyrken inte i administrationen; och denna "frontlinje" var under sjuttiotalet till stor del organiserad efter principer inlånade från industrin - det vill säga Taylorism. En synnerligen opassande organisationsmodell för utbildning, vård och omsorg. Missnöjet var helt enkelt ett svar på det faktum att offentliga sektorn inte hittat sin egen organisationsform; att vi via demokratin faktiskt inte utnytjat den genuina möjlighet som det ju faktsikt innebär att vi tillsammans är arbetsgivare för i runda tal 40 procent av alla yrkesarbetande.
Många av offentliga sektorns anställda är kvinnor, i lågavlönade och tunga arbeten. De dynamiska effekterna deras ökade makt över sitt arbete skulle få är svåra att överskatta. Men ska det bli en av 90-talets uppgifter då duger inte beställar-utförarmodellen. För som två av dess konstruktörer uttryckt det: "En poäng bakom särskiljandet av beställare och utförare är att beställningsbeslut skall frikopplas från produktionsaspekter." Beställarna, det är politikerna, och till produktionsaspekterna hör rimligtvis arbetets utformning.
På den stora övergripande agendan står ett stadigt och ihärdigt försvar och motivering för skattekvoten, för offentliga sektorns andel av BNP. I en av bilagorna till EG-konsekvensutredningen spår man/sätter man som mål att den offentliga konsumtionens andel av BNP (de offentliga tjänsterna) ska sjunka från 30 till 20 procent. Är det ett jämlikt samhälle vi strävar efter är en sådan utveckling något av det farligaste som kan hända. Arbetare och framför allt bland dem kvinnorna kommer pressas tillbaka genom en kniptångsmanöver som heter arbetslöshet och sämre tillgång till de offentliga välfärdstjänsterna. I den ovan nämnda skriften från LO konstaterade man nämligen att "det är när omsorgen är dåligt utbyggd som LO-familjer är relativt sämst tillgodosedda".
Nej, det omvända är förmodligen det nödvändiga, att den offentliga tjänstesektorn får växa ett tag till i takt med industrins rationalisering. Behoven börjar på många håll bli eftersatta. Den rationalisering som svept genom exempelvis barnomsorgen upplever folk inte annat än som ett hån - personalen har ju försvunnit! Och, som sagt, är utbyggnad den bästa garantin för en jämlik tillgänglighet. Troligtvis är en väl utbyggd offentlig sektor också det ända värn som gör att tjänstesamhället inte utvecklas till ett tjänarsamhälle med skriande löneklyftor.
Tyvärr kunde man också konstatera i LO-rapporten att det i grunden inte räcker att tillhandahålla. "Inom så gott som varje område och för så gott som alla reformer gäller samma iaktagelse....De starka och välutrustade förmår genomgående tillgodose sina behov bättre än de som inte har samma förutsättningar." Den offentliga sektorns svaghet skiner här emot oss. Men den handlar inte om civilt samhälle, om valfrihet och penga-system. Det handlar om det svåraste av allt, den alptopp som skymtar vid horisonten, om den avgrund som ånyo blir både bredare och djupare, om det som i dag är realpolitiskt omöjligt, ekonomisk demokrati. Vi måste erkänna det. Offentliga sektorn når många gånger bara ytproblemen. Mer mäktar vi inte, men det är inte illa det vi mäktar. Precis allt som går att göra för att förbättra arbetsmiljön måste dock göras.
Det finns två områden där en utjämning skulle få enorma effekter på klyftorna i samhället: boende- och utbildningssegregationen. Hårda satsningar inom båda områdena skulle dessutom verka som stimulanspaket i massarbetslöshetsekonomin. Framför allt en utbildningsreform som mobiliserade svenska folket till att kliva in i dataåldern och som fick arbetarbarnen att gå vidare till universiteten, skulle på en och samma gång få elektronerna att rusa och jämlikheten att fira nya triumfer.
Tidigare publicerad i skriften Hur förena jämlikhet med individens friget Samtal om rättvisa nr 13 (Brevskolan, 1994). Här i en utökad version. De galna åren - Vägen till systemskiftet ©Peter Antman