I vår rapport indikerar vi en anomali i bilden av den offentliga sektorn: Å ena sidan kraftig tillväxt av en välfärdstjänstproducerande offentligt sektor, å andra si-dan en brist på begrepp och analys av att just själva verksamheten drivs i offentlig regi. Frågan är om denna anomali också återfinns i den bredare forskningen om den offent-liga sektorn?
En första genomgång av befintliga forskningsöversikter tyder på att så är fallet. [103]
Vi kan urskilja tre forskningstraditioner med tre olika forskningsobjekt som det förefal-ler lämpligt att undersöka närmare: För det första en ekonomiskt inriktad forskning om det offentliga som en sektor av ekonomin, för det andra forskning som riktar sig mot välfärdsstaten, eller staten som en aktör som förändrar utfallet på marknaden, samt för det tredje en forskningsinrikting som ägnar sig åt relationerna och maktförhållandena mellan arbetsmarknadens parter, den s.k. svenska modellen.
En första preliminär litteraturstudie har genomförts av de tre identifierade inriktning-arna. Den har primärt gjorts för att se om det genomförts forskning som kan ha bäring på vår problematik, samt för att avgränsa vår frågeställning.
Det vi här benämner ekonomiskt inriktad forskning om offentliga sektorn kan grovt sett delas in i två perspektiv: å ena sidan har man ägnat sig åt att förklara offentliga sektorns tillväxt, å andra sidan har man fört en teoretisk diskussion om vad som motiverar en of-fentlig sektorn.
Denna forskning är mycket omfattande. [104] Den har sina rötter hos den tyske ekonomen och socialisten Adolph Wagner som menade att det fanns ett positivt samband mellan den offentliga sektorns storlek och ett lands ekonomiska utvecklingsnivå. Med tiden har det utvecklats ett helt batteri av möjliga ekonomiska förklaringsmodeller. Magnus Henriksson anger att en översiktsartikel om olika försök att ``förklara den offentliga sektorns utveckling`` för över 10 år sedan innehöll 393 referenser. [105] Redan det gör det mycket svårt att överblicka forskningen.
Också diskussionen rörande adekvata motiv för tillskapande och vidmakthållande av en offentlig sektor som komplement till marknadsekonomin har sina rötter runt sekelskiftet i välfärdsekonomins utveckling. Dess grundläggande bidrag är att den till den neoklas-siska traditionen lagt att det finns vissa ``nyttigheter`` som är av sådan karaktär att de inte spontant kommer att produceras på en marknad. I den ursprungliga versionen gällde detta så kallade kollektiva varor - det vill säga varor som ``är en nyttighet för vilken gäl-ler att det inte finns rivalitet i konsumtionen och att ingen exklusion kan göras``. [106] Exempelvis polis och militär. Teorin gäller också i olika utvidgade versioner om exem-pelvis klubbvaror, externaliteter i konsumtion eller produktion, naturliga monopol och ``merit goods``. Ett genomgående tema är att företagsekonomisk effektivitet och sam-hällsekonomisk effektivitet inte alltid sammanfaller eftersom det finns varor och tjän-ster som en ren marknad inte kommer producera alls eller för lite av. Därför behövs statens vägledande hand för att göra ekonomin i sin helhet effektivare - därför behövs offentliga sektorn. [107]
Även Keynesianismen kan betraktas ur ett liknande perspektiv. Motivet för en växande offentlig sektor hänför sig där till att den behövs för att hålla den ekonomiska aktiviteten och därmed på lång sikt effektiviteten på en optimal nivå. Staten skall motverka mark-nadens konjunkturella svängningar med hjälp av bl a över- och underbalansering av statsbudgeten.
Man betraktar således den offentliga sektorn som just en sektor av ekonomin. Man kan också säga att perspektiven bygger på en gemensam värdemåttstock: effektivitet. Därmed uppstår naturligvis frågan vad som avses med effektivitet i dessa sammanhang. Devisen att ``ekonomi är vetenskapen om det bästa möjliga utnyttjandet av knappa re-surser`` kan operationaliseras på olika sätt. Vi kan inte ge oss in i denna diskussion här. Dock bör påpekas att exempelvis inkomstfördelningen bland samhällets medlemmar vanligen hålls konstant i ekonomiska analyser av effektivitet. Klart är också att inom ramarna för gängse nationalekonomiska perspektiv kan tillväxt av den offentliga sek-torn bara motiveras under förutsättning att effektiviteten i ekonomin som helhet ökar. Också det omvända gäller då givetvis.
I mitten av 70-talet kom i princip samtliga ekonomiskt orienterade motiv för offentlig expansion och offentlig sektor att ifrågasättas från nationalekonomiskt håll. [108] Offentliga sektorn började allt mer betraktas som som ett hinder mot effektiviteten i ekonomin: på makronivå genom att skatteuttaget bedömdes skapa incitamentsproblem; på mikronivå genom att offentligt driven verksamhet enligt en allt bredare tillämpning av neoklassiska analysmodeller kunde betraktas som ineffektiv. [109]
Bland annat utmanades de välfärdsteoretiska motiven till en offentlig sektor, vilket lik-väl drabbade keynesianismen, genom att det implicita antagandet dessa perspektiv bar på - att det fanns marknadsmisslyckanden men inga politikmisslyckanden - började ifrågasättas. En drivkraft var här den sk "public-choice" skolan som tillämpade det mi-kroekonomiska perspektivet i analys av de politiska institutionerna. Då menade man sig kunna konstatera: a) att det ur ekonomisk synvinkel uppkom stora ineffektiviteter även inom staten - och att offentlig inblandning många gånger inte kunde uppväga utan sna-rare förvärrade marknadens misslyckanden b) att offentliga sektorn inte kunde känna av efterfrågan och dess förändring eftersom dess produktion inte prissattes c) att offentliga sektorn snarare växt på grund av politikers, offentliganställdas och olika intressegrup-pers egenintresse. [110]
Nationalekonomiskt skolade forskare och debattörer tillhör de som tidigast uppmärk-sammat den offentliga sysselsättningens expansion och konsekvenser på samhället. [111] Om en allt större del av ekonomin allokeras genom politiska beslut och marknaden därmed sätts ur spel är det för en ekonom uppenbart att något av vikt inträffat. Samtidigt är det uppenbart att ekonomerna endast undantagsvis analyserat den offent-liga sektorn på dess egna villkor. Neoklassiskt skolade ekonomer kan med en liknelse sägas ha tenderat att uppfatta den offentliga sektorn som ett växande svart hål, eftersom den ekonomiska teorin inte har någon resursfördelningsteori som kan beskriva offentlig resursallokering. Detta dilemma försökte många lösa genom att förslå mer marknad. [112]
Det finns skäl att tro att denna brist på alternativa modeller och analytiska perspektiv också var en realitet bland politiker och i det statliga utredningsväsendet. När ekono-merna löste sitt dilemma, inte genom att utveckla en ny teori för resursallokering för en tvåsektorekonomi, utan genom att förespråka mer marknad (som de ju hade teoretiska instrument att förstå sig på), så uppfattades detta som plausibelt i vida kretsar. Statsvetaren Daniell Tarschys målar upp en mycket spännande bild av offentliga sektorn och de ekonomistiska betraktelsesättet:
``Nationalekonomernas syn på staten har under efterkrigstiden alltmer kommit att tränga in i politikens vardagsspråk. Vad den offentliga sektorn åstadkommer har kommit att betraktas som `produkter` eller `prestationer`. Ingen blinkar längre när sådana imateriella aktiviteter som musicerande eller folkbildning diskuteras i termer av `konsumenter` och `producenter`. [...] Myndigheterna har kommit att uppfattas som ett slags företag. Och tänkandet kring förvaltning har fått många impulser från företagsekonomisk forskning. Den samhällsvetenskapligt skolade generation av akademiker som under 60- och 70-talet tagit plats bakom de kommunala och statliga skrivborden har fått lära sig att resonera kring mål och medel, intentioner och målgrupper, produktivitets- och effektivitskriterier - och politikerna har snart lärt sig att tala i samma tungomål.`` [113]Inriktningen rör sig i princip uteslutande på vad vi kunde kalla finansieringspektivet (jmf figur 1 avsnitt I.1 ). När produktionen berörs sker det i första hand utifrån teore-tiska modeller eller makroekonomiskt härledda krav på optimalt resursutnyttjande, till-växt m.m. Arbetsmiljö och därtill relaterade frågor hos "producenten" saknas i denna forskningstraditions perspektiv.
Forskningen om välfärdsstaten intresserar sig inte primärt för offentliga sektorns bety-delse för ekonomins funktionssätt i stort, utan för fördelningen av inkomster och till-gång till olika välfärdstjänster.
Forskningen om den svenska välfärdsstaten är av relativt sent datum och har stark an-knytning till internationella forskningsströmningar. [114] I stort kan man dela in den i tre faser som här betecknas: reaktionsfasen, konsolideringsfasen och perspektivvidgnings-fasen. [115]
1. I slutet av 70-talet initierades tre forskningsprojekt om välfärdsstaten i Sverige [116] som samtliga kan uppfattas som en uppgörelse med den då förhärskande forskningsbil-den av välfärdsstaten med rötter i efterkrigstidens amerikanska samhällsvetenskap.
Som inspiratör och utmanare står Harold Wilenskys The welfare state and equality från 1975 i vilken 64 länder jämfördes med avseende på socialpolitiken. [117] Enligt Wilensky spelade politikers beslut en mycket begränsad roll för välfärdsstatens utveckling. I stäl-let betraktades denna som ett svar på funktionella krav samhällsutvecklingen och eko-nomin ställde. Den grundläggande mekanismen i samhället blir i detta pespektiv den in-dustriella teknologins utveckling. [118]
``Industrialization and urbanisation, it was argued, inherently require human capital development and make it difficult for families to care for the disabled, ill, elderly, or unemployed. An aging population accompanies economic develop-ment, creating especially strong needs and demands for public spending.`` [119]Mot denna bild av samhället reagerade den första fasens svenska studier, primärt, ge-nom att föra fram klassbegreppet i analysen av välfärdsstatens framväxt och utform-ning. Två kritiska perspektiv formerades ur denna reaktion. Å ena sidan ett neomarx-istiskt perspektiv som mot ``industrialism`` satte kapitalismen och mot den pluralistiska bilden av samhället satte klasskonflikter [120] , å andra sidan ett ``socialdemokratiskt`` per-spektiv som också lyfte fram klassaspekten, men som fokuserade på att man via de demokratiska institutionerna kan påverka distributionen av ekonomiska tillgångar i samhället och därmed förändra styrkeförhållandena mellan klasserna. [121]
Även om den första fasens svenska forskning om välfärdsstaten ledde till en kritik av Wilensky levde ändå dennes sätt att närma sig välfärdsstaten vidare: välfärdsstatens primära roll kom att knytas till socialförsäkringssystemen som skyddar löntagarna mot utfallet på arbetsmarknaden . Förenklat kan man också säga att välfärdsstatens effekter ansågs kunna uppskattas genom forskning om de aggregerade offentliga sociala utgif-terna. [122] De offentliga tjänsternas expansion, dess orsaker, betydelse och produk-tionsvillkor har däremot ej studerats i samma utsträckning. Visar man över huvud taget något intresse för detta så rör det sig uteslutande om löntagarnas eventuellt förändrade ställning på arbetsmarknaden som en effekt av den offentliga sysselsättningen. [123]
2. Den andra fasen kan karaktäriseras som att forskningen konsolideras som disciplin. Två metodologiska perspektiv synes ha utvecklats under denna period. [124] Dels vida-reutvecklas de kvantitativa komparativa metoderna från Wilensky [125] , dels utvecklas en historisk inriktad forskning. [126] Till sin inriktning skiljer sig dock ej dessa från den första fasens studier.
3. Den tredje fasen har inneburit en intressant nyorientering av de teoretiska perspekti-ven. I den kvantitativt inriktade forskningen har man börjat ifrågasätta värdet av att ar-beta med aggregerade offentliga utgifter och i stället börjat ställa frågor om välfärdssta-tens insitutionella arrangemang. Ur den kvalitativt-historiskt inriktade forskningen har växt ett ökat intresse för välfärdsstatens organisationer som sådana. [127] Därvidlag har forskningen en större relevans för vår problemställning eftersom nyorienteringen lett till ett ökat intresse för välfärdsstaten som arbetsgivare och för organisationernas utform-ning och villkor.
En inflytelserik formulering på det senare området står Skocpol & Amenta för, som menar att statens egen roll uppmärksammats alltför lite. Från att snarast ha betraktas som en neutral arena bör den betraktas som en delvis autonom aktör. [128]
``For not only does politics create social policies; social policies also create poli-tics. That is, once policies are enacted and implemented, they change the public agendas and the patterns of group conflict through wich subsequent policy changes occur.`` [129]På svensk botten är denna inriktning kanske bäst representerad av Bo Rothsteins stu-dier av svensk förvaltning där han menar ``att det är staten och inte arbetarrörelsen som är den centrala oberoende variabeln``. [130] Analyser av staten och dess struktur anses där-för mer betydelsefulla än analyser av klasser, klasskoalitioner eller organiserade klas-sintressen.
För vårt vidkommande är framför allt intresset just för statens inre organisation av be-tydelse. Enligt Rothsteins utgör själva förvaltningens struktur både en restriktion och en möjlighet. För att förstå förvaltningens betydelse måste man, menar han, öppna denna svarta box. [131] Därmed har forskningen nått fram till det område som historikern och politikern Per Nyström formulerade i en banbrytande artikeln 1977: frågan hur ``en adekvat apparat för de nya uppgifterna`` skapades. [132] Men, trots att det gått snart 20 år sedan Per Nyström på sätt och vis formulerade det första forskningsprogrammet i frå-gan så är det ännu icke slutfört. Ty den forskning som fångat upp hans antydningar om att socialdemokratin medvetet försökte bygga välfärdsstaten på en ny administration ``utanför den gamla statsförvaltningens organ`` har uteslutande ägnat sig åt byråkratin och den förvaltande och reglerande staten, men negligerat det som Nyström betonar: att välfärdsstaten till stor del kom att byggas, inte i alternativa statliga byråkratier, utan av kommunala förtroendemän; det vill säga den offentliga serviceproduktionen. [133]
Denna inriktning strandar med andra ord på samma skär som förvaltningsforskningen: byråkratibegreppet. Rothstein betonar exempelvis starkt att ``[d]en moderna välfärdssta-ten [är] en administrativ maskin``. [134] När det gäller statens kapacitet att på olika sätt in-direkt intervenera i samhället (exempelvis genom lagstiftning och transfereringar av olika slag) är en sådan syn enligt vår mening rimlig, men när statens roll som producent av vård, omsorg och utbildning diskuteras är det tveksamt om perspektivet är fruktbart. Vi kan uttrycka det så att forskningen stannar vid den reglerande staten.
Gøsta Esping-Andersen är kanske den som mest utvecklat den kvantitativt inriktade forskningen om välfärdsstaten på senare år. Han menar att man ånyo måste fråga sig vad välfärdsstaten är för att kunna förklara dess uppkomst och betydelse i det moderna samhället.
``It is an approach that forces researchers to move from the black box of ex-penditure to the content of welfare states: targeted versus universalistic pro-grams, the conditions of eglibility, the quality of benefits and services, and per-haps most importantly, the extent to which employment and working life are en-compassed in the state`s extension of citizen rights.`` [135]Detta nya intresse för välfärdsstatens institutionella struktur och påverkan på maktrela-tionerna i samhället har gjort att Esping-Anderson intresserar sig välfärdsstaten som ar-betsgivare. [136] Steget är dock kanske inte så långt från det ursprungliga intresset för transfereringar - som ett sätt att skydda löntagarna mot utfallet på marknaden, omför-dela inkomsterna och därmed öka deras maktställning - som man först kan tro. Intresset är även i det nya perspektivet i första hand riktat mot löntagarna som försäljare av sin arbetskraft på arbetsmarknaden och statens ökade roll som arbetskraftköpare. [137] Det offentligas roll som arbetskraftsanvändare är dock fortfarande i stort sett frånva-rande. [138]
Gösta Esping-Andersens perspektiv på den offentliga sektorn som arbetsgivare sam-manfaller i stort sett med det perspektiv som utvecklats inom forskningen om den sven-ska modellen - även om man där mindre än Esping-Andersen ägnat sig åt konsekven-serna av det offentligas kvantitativs sett allt större betydelse för arbetsmarknaden.
Forskningen om den svenska modellen är inte lätt att avgränsa. En hel del som skrivs om ``modellen`` är inte att betrakta som regelrätt forskning, men har sannolikt haft bety-delse för de perspektiv som utvecklats. [139] I sin allra vidaste - ofta journalistiska eller ideologiska version innefattar begreppet en sammanfattning av svenskt samhällsliv. Den mer vetenskapliga diskussionen innefattar både en minimalistisk definition - som handlar om relationerna mellan arbetsmarknadens parter samt staten [140] - och en bredare definition som diskuterar den svenska modellen som en politisk strategi för ökad jäm-likhet. [141] Tillåter vi en något vidare definition kan till den svenska modellenforsk-ningen föras, menar vi, forskning som berör arbetslivet ur ett vidare perspektiv än cen-trala kollektivavtal. Vi tänker då på arbetsmarknadspolitik och samhällsvetenskaplig forskning om arbetarskydd/arbetsmiljöprevention och psykosocial arbetsmiljö, samt forskning om vilken politisk beslutsstil som utvecklats ur de organiserade intressenas speciella förhållande till varandra i Sverige.
Forskningen om den svenska modellen har ofta uteslutande ägnat sig åt att beskriva och förklarar ``modellens`` födelse, där kärnan i begreppet handlar om relationen mellan LO och SAF. [142] Till det kommer en modern debatt om modellens eventuella hädanfärd och de eventuella orsakerna till detta.
Ett gemensamt drag för dessa inriktningar är frånvaron av offentliga sektorn i allmän-het, och offentlig tjänsteproduktion i synnerhet. Ytterligare gemensamma drag är att det främst är det privata näringslivets och fackföreningsrörelsens relationer på arbetsmark-naden som intresserat forskningen.
I forskningen om modellens formativa moment är detta naturligt eftersom etablerandet sker någon gång under 1920- och 1930-talet då offentliga sektorn fortfarande utgjorde en förhållandevis liten del av ekonomin. Det intressanta med ursprungsforskningen är dock att dess bild av modellen skapat en forskningsparadigm som få forskare rört sig utanför: För det första att modellen bygger på en kompromiss mellan arbete och kapi-tal. [143] De senaste analyserna av både Klas Åmark och Anders L Johansson hävdar i korthet att LO gav upp kampen om inflytandet över arbetets utformning och kampen om vinsten för att i stället satsa på kollektivatal för att reglera villkoren vid arbetes försälj-ning. Till det kom en uppgörelse om rationaliseringar så att den ekonomiska tillväxten skulle öka. [144] För det andra att modellen väsentligen möjliggjordes genom en politisk nyorientering hos socialdemokratin, där man övergav kravet på socialisering till förmån för social reformism. I stället för ägande av produktionsmedlen skulle staten genom styrning och reglering se till att samhället gick för full maskin. ``Förmådde de enskilda företagen själva att ta alla produktivkrafter i bruk, skulle deras privata äganderätt inte hotas.`` [145]
Till denna ursprungsforskning om den svenska modellen kommer historiska analyser av hur en svensk modell på arbetsmiljöpreventionens område växt fram och konsolide-rats i ekonomiska, politiska och juridiska avseenden, samt hur denna utveckling avsatts i myndigheter och lokala organ för arbetsmiljöprevention. Detta problemkomplex inbe-griper naturligen också samspelet mellan fackliga organisationer och arbetsgivare. [146]
En intressant aspekt på den svenska modellen för arbetsmarknadens relationer är den partsstyrda och offentligt finansierade arbetsmiljöforskningen, som avsatt en mängd re-sultat. Arbetsmiljöförhållanden inom olika sektorer av arbetslivet har kartlagts och ana-lyserats med hjälp av intervjuer, enkät-metod, psykofysiologiska mätningar m m. [147]
Till denna forskning kommer några implementationsstudier där arbetsmiljöpreventio-nens genomslag studerats, [148] samt en organisationsutvecklingstradition där man för-sökt att etablera participativa processer inom företag och organisationer. [149] Vad gäller den offentliga tjänsteproduktionen finns här forskning om arbetssituationen, men studi-erna av arbetsorganisatoriska förhållanden har främst uppehållit sig på mikro-nivå. Forskningen har företrädesevis studerat förhållanden ``på och strax ovanför`` vårdav-delningsgolvet, pensionärslägenheten och sjukhuskliniken. [150] Under senare år har dock betydande studier av arbetsprocessens institutionella förutsättningar på övergri-pande nivå tillkommit. [151] Denna forskning har dock så gott som uteslutande gällt andra sektorer än vård och omsorg.
Inte heller inom den politisk inriktade forskningen har den vårdande staten fått någon större plats. [152] Dock måste vi konstatera att det inom arbetsmarknadpolitiken funnits ett intresse för den offentliga sysselsättningen, främst under 70-talet då man i några stat-liga utredningar öppet uttalade att framtida expansion av sysselsättningen måste ske of-fentliga sektorn. [153] I den vetenskapliga litteraturen är det dock en tämligen frånvarande fråga. Här finns en modern diskussion om de offentliga sektorns tillväxt verkligen haft något inflytande på arbetslösheten. [154]
Endast i diskussionen om den svenska modellens nedgång finns en öppning mot en analys av vad den offentliga sysselsättningens expansion kan ha fört med sig, främst hos historikern Klas Åmark som menar att dess tillväxt förändrat relationerna på ar-betsmarknaden. Genom den offentliga expansionen hamnade politikerna i ett stort di-lemma när de plötsligt inte bara var folkets företrädare utan också arbetsgivare åt kanske var tredje yrkesverksam. Detta bröt sönder den rollfördelning mellan stat, fack och ar-betsgivare som den svenska modellen byggde på. Nu var staten den enskilt största ar-betsgivaren som facket måste förhandla med och under 80-talet började till och med SAF och de offentliga arbetsgivarna att samarbeta. [155] I sin arbetsgivarroll kom det of-fentliga att identifiera sig med andra arbetsgivare, vilket blir tydligt under 80-talet då lö-nesättningen inom offentliga sektorn allt mer görs lik den privata. [156]
Av föregående resonemang framgår att den problematik som den planerade studien rik-tas mot har ``beforskats`` från olika håll. Vi vill i sammanhanget fästa uppmärksamhet på två aspekter:
För det första att de vetenskapliga discipliner som bär upp de olika forskningstraditio-nerna sällan eller aldrig ställts i relation till varandra: man kan uttrycka det som att eko-nomisk forskning om den offentliga sektorn, välfärdsstatsforskningen, forskningen om den svenska modellen, men också arbetsmiljöforskningen, vårdforskningen, väl-färdsforskningen och den hälsoekonomiska forskningen i betydande utsträckning levt egna och parallella liv.
För det andra att de offentliga tjänsternas tillväxt i allmänhet och den offentliga produk-tionens villkor i synnerhet hittills behandlats perifert.