"Välfärdsstaten" är ett samlande begrepp som inbegriper en mängd organisationer med olika historia, formell reglering, finansiering, huvudmannaskap, teknologi, utbild-nings-traditioner, personalstruktur m.m. För att det skall bli möjligt med en empirisk studie av den problematik som formulerats i det föregående, krävs därför en fokusering på någon eller några delar av "välfärdsstaten".
En arbetshypotes är att betingelserna för särskiljande mellan å ena sidan finansie-ring/reglering och å den andra sidan produktion till väsentlig del varierar med de insti-tutionella förhållanden som råder för respektive organisation. För att erhålla en klarare uppfattning om respektive organisations specifika förutsättningar, planeras en analys av den omvända problematiken: hur det stegvisa sammanknytandet av offentlig-finansi-ering-reglering-produktion en gång gått till.
En detaljerad analys av hur och när övergången från privata/ideella/civilsamhälle-liga/informella till offentliga driftformer skedde, kan sannolikt öka kunskapen om den institutionella strukturens uppbyggnad och "inre logik". Det första steget i vår institutionella analys innebär därför;
- en analys av hur och när respektive organisation blev offentligt finansierad,
- en analys av hur och när respektive organisation blev offentligt reglerad och
- en analys av hur och när respektive producent kom att inlämmas i offentliga väl-färdsstatliga politiska styrmekanismer.
I nedanstående avsnitt anges först motiv för studiens val av de tre empiriska fall som planeras. Därefter anges kortfattat det teoretiska perspektiv som anläggs.
Det första och gemensamma kriteriet för valet av empiriska fall, är att det skall röra sig om välfärdstatliga organisationer som relativt nyligen genomgått en rörelse in i den of-fentliga välfärdsstaten. Det avgörande här är forskningspragmatiska skäl; källor i form av statliga utredningar, statistikproduktion, informationsläget beträffande både "om-kringliggande" och mer specifik lagstiftning m.m. - allt detta kan förväntas vara rikli-gare och mindre svårtolkat i det fall studien riktas mot organisationer som i modern tid genomgått den rörelse vi studerar. Hemtjänst, delar av öppenvården och barnomsorgen uppfyller detta kriterium. Här finns också historiskt orienterade studier att tillgå (se nedan).
Ett annat kriterium är att fallen skall uppvisa variation vad avser verksamhetens art, dess relationer med andra välfärdstatliga organisationer och etableringperiod. Här utgör det klassiska vetenskapliga kriteriet om "variationsvidd" en motivation. Dock har vi svårt att i nuvarande läge definiera de relevanta dimensionerna. En kombination av pragmatiska och teoretiskt motiverade skäl har därför tillämpats.
En tidigare studie som genomförts utifrån liknande perspektiv som den planerade, visar att den svenska vårdens övergripande historie-sociologiska mönster kan te sig motsä-gelsefulla utifrån ett rationalistisk perspektiv på organisationers framväxt och konsoli-dering. [54] En illustration är att den svenska statens ("kronans") huvudmannaskap för de slutna vårdinstitutionerna väsentligen är en bieffekt av den lutheranska reformationen på 1520-talet. Med ett anakronistiskt ordval kan man säga att den katolska kyrkans "ideella" vårdverksamhet övergick till offentligt huvudmannaskap, som en följd av Gustaf Wasas försök att konsolidera den svenska nationalstaten. Många historiska be-lägg finns för att vården s.a.s erhölls "på köpet" i ett maktpolitiskt spel som primärt rörde andra frågor än vård och omsorg. Historien visar också att först tillföll institutio-nerna statens/kronans formella ansvar och först därefter - genom en komplicerad pro-cess - ordnades finansieringen. Förenklat kan man säga att rörelsen in i det offentliga här skedde underifrån och upp i figur 1.
Andra exempel från den svenska vårdhistorien visar - exempelvis när det gäller landstingens tillkomst på 186o-talet - att politikernas roll till en början primärt in-skränkte sig till att finansiera en organisation vars personalstruktur, "produktionsin-riktning" och relationer till andra vårdresurser i väsentliga avseenden "fixerats" genom den föregående utvecklingen. [55] Detta kan förenklat bekrivas som en politisering uppi-från och ner i figur 1; se avsnitt I.2.
Poängen här är att visa att olika välfärdstatliga organisationers "rörelse in i det offent-liga" kan ske på olika sätt. Figur 1 kan användas som en första preliminär systematise-ring av detta empiriska forskningstema. Den institutionella analysen syftar till att under-söka de valda organisationernas mönster m. a. p. :
- Startposition i formella avseenden.
- Ordningsföljd i offentliggörande av produktionsformer, regleringssystem och finan-siering.
- Tempo i offentliggörande av produktionsformer, regleringssystem och finansiering.
- Kvantitativa förändringar vad gäller verksamhetens personalstruktur och omfattning.
I det nedanstående presenteras under punkterna A, B och C kortfattat de planerade fal-len.
A Öppen hälso- och sjukvård
Ett viktigt exempel på en professionell yrkeskategori som i modern tid genomgått den transformationsprocess som är förknippad med rörelsen in i välfärdsstaten, är de i den öpna hälso- och sjukvården verksamma läkare, som först i och med den sk sju-kro-norsreformen 1970 definitivt erhöll ställning som ett kollektiv av anställda. [56]
Visserligen är det offentliga ansvaret för vården en gammal tradition i Sverige. Samtidigt är det uppenbart att dominansen för offentliga sektorn ökat tämligen kraftigt. Siffrorna är tyvärr lite svåra att tolka eftersom en privatpraktiserande läkare i öppenvår-den mycket väl kan vara anställd också av ett offentligt sjukhus. Klas Åmark anger dock att ungefär var tredje läkare var privatpraktiserande runt sekelskiftet. Göran Theborn anger att högst 44 procent av läkarförbundets medlemmar var privatpraktiker 1940. 1991 arbetade däremot enbart 11 procent av läkarna i den privata sektorn. Trots de osäkra siffrorna är förändringen stor. [57]
Desutom hade läkarna i den slutna offentliga vården rätt att ta emot ersättningar från pa-tienterna. Från 1928 gällde detta privata eller halvenskilda rum på sjukhusen. Under långa perioder fanns inte heller några begränsningar i läkarnas möjligheter att bedriva privat praktik i form av sjukhusansluten öppen vård. Detta ansågs vara läkarnas privat-sak - även i anslutning till offentligt finansierad och reglerad sjukhusvård - och betala-des genom patientavgifter direkt till den praktiserande läkaren. [58]
I och med den sk sju-kronorsreformen kom de privatpraktiserande läkarna att i prakti-ken socialiseras. Denna reform hade sina rötter i det sena 40-talet och idéer som den radikala generaldirektören för medicinalstyrelsen, socialdemokraten Axel Höjer, lanse-rat, bland annat i utredningen Den öppna läkarvården i riket (SOU 1948: 14). Striden var så hård runt utredningen att den aldrig ledde till någon proposition. Den centrala striden kring `höjer-utredningen` kom att stå kring läkarnas rätt och möjligheter till öp-pen mottagning i egen regi (eller halvprivat, som i fallet med den sjukhusanknutna öp-penvården).
Läkarna själva talade om ``socialiseringshotet``. [59] 1946 hade Höjer en direkt debatt med läkarförbundets ordförande Dag Knutsson om läkarnas skulle förbli medlemmar av en fri profession eller bli offentliga hälsotjänstemän. [60] Här artikuleras uppenbart en kon-flikt som direkt rör vårt intresse. Den offentliga expansionen innebär en överföring av läkarnas praktik från den privata marknaden till offentlig produktion och läkarna är själva medvetna om detta. Var Höjer det också? Vilka argument "för" och "emot" utta-lades ?
Genom Axel Höjer har vi också en direkt koppling till den första generationens sociala ingenjörskonst på det socialpolitiska området. Axel Höjer hade ingen längre klinisk er-farenhet som läkare, han kan inte betraktas som medlem av det medicinska etablisse-manget, utan hade verkat som distriktsläkare i Stockholm och Malmö med främst fattiga patienter. Gustav Möller fann i honom ``en radikal och färgstark figur som kunde orga-nisera en progressiv hälsovårdspolitik``. [61]
Det var också Möller som skrev direktiven till den höjerska utredningen. Enligt direkti-ven skulle Höjer utreda hur man skulle reglera den öppna vården vid sjukhusen.
``Unofficially, however, Minister Möller had discussed more extensive instruc-tion with Höjer, requesting a comprehensive analysis of the entire health care delivery system, including doctors` fee-for-service renumerations.`` [62]Frågan om huruvida också tankar kring välfärdsstatens styrmekanismer i allmänhet och det vi här benämner företagledningsstrategier i synnerhet också fanns med i motivkret-sen är av speciellt intresse för den planerade studien. Arkivet runt den höjerska utred-ningen utgör därvidlag ett intressent material. [63]
B Daghemsrevolutionen
För daghemmens del är nog revolution just den bästa beskrivningen. Från att i princip ha omfattat mycket få barn har idag vart annat barn någon form av offentligt driven eller offentligt finansierad barnomsorg. På många sätt kan man säga att det är en socialise-ring av en funktion som kvinnorna tidigare tog hand om i hemmen. Men det är inte hela sanningen.
Om vi betraktar barnavård utanför hemmet (d.v.s. den som hemmafruar eller pigor stod för) kan man tala om tre traditioner, varav två berör daghemsrevolutionen, barnhem, daghem och barnträdgårdar. Skillnaden mellan dessa verksamheter är mycket stor. Barnhemmen har sin tradition från fattigvården och handlar väsentligen om att ta om hand om barn som på olika sätt inte anses klara sig i samhället. Daghemmen är ur-sprungligen starkt knutna till arbetarklassens kvinnor och innebar helt enkelt barntill-syn, så att (de ensamsående) mammorna skulle kunna yrkesarbeta. Barnträdgårdarna hade sin upprinnelse i pedagogiska idéer om hur man skulle främja barnens iaktagelse- och kombinationsförmåga; de var inrättningar som främst användes av medelklassen. [64]
Trots dessa skillnader uppvisar de tre institutionerna slående likheter: de bedrevs från början främst av olika privata- eller halvprivata organisationer, men ofta med någon form av offentlig finansiering. Av de tre olika formerna för barnavård och -omsorg hade barnhemmen den starkaste kopplingen till det offentliga. Det hade handhafts av fattigvårdsstyrelsen, hälsovårdsnämnden och barnavårdsnämnden. I och med 1924 års barnavårdslag lades ansvaret ensamt på barnavårdsnämnden. Trots detta drevs 1945 - när landstingen övertog huvudmannaskapet - nära 200 av de 280 barnhemmen i landet av stiftelser, föreningar, barnavårdsförbund och enskilda. ``Barnavård var främst en fråga om privat eller halvprivat välgörenhet``. [65] [vår kurs.]
Även barnträgårdarna och daghemmmen var åtminstone fram till mitten av 1940-talet främst föremål för olika former av privata initiativ. Vissa former av bidrag från kom-munerna tycks ha förekommit. Från och med 1944 började dock ett mindre statsbidrag utgå till daghemsverksamheten och vissa av barnträdgårdarna ställdes under tillsyn av Socialstyrelsen. [66] Det verkar således som om barnomsorgens väg in i det offentliga började med finansiering från kommunen, så småning om kom staten in som finansiär och reglerare. Den kraftiga tillväxten av barnomsorgen kom sedan att ske i kommunal regi.
Vi kan således inte förvänta oss någon debatt om överförandet av en verksamhet från privat marknad till offentlig sektor inom detta fält. Däremot från det som i dag ofta kal-las ``det civila samhället``. På sätt och vis kan daghemmen skrivas in i den myrdalska traditionen, att socialisera konsumtionen, idén härstammar ju från den befolknings-kommision de ledde. [67] Samtidigt är det uppenbart att barnomsorgens utbyggnad också har betytt mycket för arbetsmarknaden och löntagarna inom sektorn.
``Medan dagbarnvårdare (dagmammor) ursprungligen arbetat ideellt och på 1960- och 70-talen blivit timavlönade grann- eller släkthjälper, är de i dag fack-ligt organiserade med fast månadslön beräknad per vårdtimme``. [68]Vi skall se att detta påminner om utvecklingen för hemtjänstpersonalen. Av intresse är också att någon form av offentligt huvudmannaskap synes ha växt fram genom olika typer av kommunala bidrag. ``Inte bara huvudmannaskapet utan även själva produktio-nen av tjänsterna tas så över av kommunen.`` [69]
Under 1940-talet började således daghemsrevolutionen. Här blir det av vikt att följa först befolkningskommisionens förslag, statsbidragens instiftande och motivering 1944 och sedan hur de nya daghemmen växer fram på kommunal nivå. Vilken roll spelade staten och de lokala politikerna, hur förhöll sig kommunförbundet, facket och de som bedrev barnomsorg i privat eller ideell regi (exempelvis Sveriges barnträdgårdslärarin-nors riksförbund)?
Det skulle dröja 15-20 år innan den kvantitativa utvecklingen kom igång på allvar. Vi kan ta Örebro som ett exempel. 1942 fanns det 30 barn på daghem i Örebro, 1952 131 stycken. En remarkabel ökning på drygt 400 procent men från en ytterst låg nivå. 1962 gick 196 barn på daghem, sedan startar revolutionen. 1972 går 1537 barn på dagis. På tio år hade antalet barn på kommunala daghem ökat med nästan 800 procent. Från andra världskriget har antalet barn på daghem ökat med den fantastiska siffran 5100 procent. Enbart mellan 1960 och 1968 ökade den fasta fältpersonalen från 68 till 282 och antalet dagbarnvårdare från 90 till 722. [70] På riksnivå kan utvecklingen bskrivas med följande siffror: 1945 finns det knappt 5000 daghemsplatser i Sverige, 1961 har antalet fördub-blats och 1970 finns det 30 000 daghemsplatser. Hösten 1993 hade 320 000 barn plats på daghem - en ökning på 6400 procent sedan kriget. [71]
På central nivå sker, så vitt vi kan bedöma, den verkliga konsolideringen av barnom-sorgen som en nationell och prioriterad angelägenhet i slutet av 1960- och början av 1970-talet i och med barnstugeutredningen.I den bröts de två traditionerna från dahem-men respektive barnträdgårdarna mot varandra. Skulle betoningen ligga på den social-politiskt motiverade barnpassningen eller på den utbildningspolitiskt motiverade peda-gogiska sidan. Enligt Inga Michaeli resulterade utredningen i en kompromiss. [72]
Men hur betraktades personalen?
Vi har inte kunnat finna någon som närmare undersökt det. Vi vet dock att arbete med barn tidigt betraktades som ett så viktigt yrke att speciell kompetens krävdes av persona-len. Det finns skäl att misstänka att olika professionaliseringsstrategier kan ha före-kommit, exempelvis från barnträdgårdslärarinnorna, vars utbildningstradition sträcker sig tillbaka till ett privat initiativ 1897. För att komma in på ett förskoleseminarium 1953 fick man inte vara äldre än 30 år - att jämföra med hemsamariterna som företrädel-sevis söktes bland äldre kvinnor (se nedan). [73]
Orsakerna bakom expansionen tål att diskuteras. En viktig orsak var tveklöst den all-männa bristen på arbetskraft. Varför skulle annars männen engagera sig så hårt i ut-byggnaden av barnomsorgen? [74] Men orsakerna är en sak, konsekvenser och möjlighe-ter som detta massiva församhälleligande innebar en annan. Diskuterades det någonsin? För att svara utförligt på frågan skulle i princip en genomgång av besluten i varje kom-mun behöva kartläggas. Här får vi nöja oss med att försöka fånga den mer övergri-pande utvecklingen och argumentationen runt denna.
C Äldreomsorgen
Till sist vore utvecklingen inom äldreomsorgen värd en studie. Kanske betraktar man intuitivt äldreomsorgen numer som en genuint offentlig angelägenhet. Äldreomsorgen tillhör dock, tillsammans med barnomsorgen, de verksamheter som under de senaste åren allra mest förts över i privat regi. [75] Det offentliga huvudmannaskapet kvarstår men inte den offentliga produktionen.
Äldreomsorgens utveckling både påminner och skiljer sig från daghemsrevolutionen. Även i förhållande till den öppna vården kan daghemsverksamhet användas som ett kontrast-skapande fall. En viktig skillnad i förhållande till den öppna hälso- och sjuk-vården står naturligtvis att finna i det faktum att äldreomsorgens personal till övervä-gande delen består av kvinnor med kort- eller medellång utbildning. För läkarnas del var det en manlig, professionell kår det handlade om, vilket givetvis sätter sin särprägel på debatten.
Men äldreomsorgens utveckling skiljer sig också från daghemsutvecklingen. För det första bedrevs äldreomsorg inte som en filantropisk verksamhet tidigare. Dess försam-hälleligande innebar inte en potentiell utmaning av en ideell sektor. Äldrevård bedrevs antingen i form av ålderdomhem med rötter i socknens fattigstugor eller i hemmet av kvinnliga familjemedlemmar/anhöriga och/eller kvinnliga pigor. För det andra byggde den första verkliga expansionen av åtminstone hemtjänsten på just ett appellerande till ideella motiv. Det socialdemokratiska borgarådet Hjalmar Mehr uttryckte exempelvis följande tankar i samband med att hemtjänstens organisering och utbyggnad diskutera-des 1951: [76]
``Den källa man här vill ösa ur är dessa medelålders, och även äldre, hemfruar som kunna gå ifrån några timmar och som nöja sig med en relativt blygsam er-sättning [...] men som äro intresserade av uppgiftet och kunna ha nytta av den lilla utkomst som följer.``För det tredje gjordes, vilket finns antytts i citatet ovan, en skillnad mellan vård av barn och vård av gamla. För barnavård krävdes tidigt utbildning och när expansionen äger rum under 60-talet blev åtminstone daghemspersonalen en yrkeskår. Hemvårdsbiträdes utbildningen synes haft en mer trevande start, vilket möjligen också sammanhänger med att lönen sattas så lågt att kvinnor som redan förvärvsarbetade inte skulle lockas över. [77]
Genom att hemtjänstarbetet inte riktigt fick status av arbete förblev det länge ett ``relativt fritt och självständigt arbete``. Man kan säga att under hemtjänstens expansionsfas, mellan 1960 och 1975 (då andelen personer över 65 år med hemhjälp växte från knappa fem till knappt 25 procent) [78] förblev yrket lågavlönat, traditionell organiserat , men samtidigt föga detaljstyrt . Hemtjänstens konsolidering som yrke äger i själva verket rum från och med mitten av 70-talet, dvs ungefär samtidigt med att expansionen avtagit och vänts i sin motsats. Under denna tid anges det som politiskt viktigt att ``rationalisera hemtjänsten genom att få vårdbiträdet att arbeta snabbare och ge hjälp på kortare tid.`` [79]
Sammantaget bedöms de tre fallen utgöra ett "kluster" med lämplig variationsvidd av följande skäl:
- Samtliga tre fallen har under andra hälften av 1900-talet gått från att i första hand varit en privat eller halvprivat angelägenhet till att nästan utslutande bedrivas i offentlig regi. Detta har ägt rum under kraftig kvantitativ tillväxt där resurser mobiliserats för de olika verksamheterna. Under de senaste årens förändringsarbete har samtliga tre områdena också på olika sätt privatiserats i en inte obetydlig utsträckning i form av privata före-tag, kooperativ, entreprenader, intraprenader och med olika former av finansieringsme-toder.
- Samtidigt bedömer vi att de tre fallen uppvisar olika mönster vad gäller startposition, ordningsföljd och tempo, vilka vi kan förvänta oss får effekter på både intitutionella an-ordningar och politiska motiveringar och idédebatt kring förändringarna:
Startposition. Den öppna sjukvården bedrevs av en professionell läkarkår på en mark-nad med privatekonomiska motiv. Samtidigt verkade många av dem inom den sedan länge offentligt drivna sjukhusvården. Barnomsorgen har däremot sina rötter företrä-delsevis inom den ``ideella`` sektorn, men delar av personalen tycks relativt tidigt ha formerat sig i professionsliknande former. Barnträdgårdslärarinnan hade redan på 40-talet en tvåårig utbildning på förskoleseminarium. Äldrevård, däremot, har rötter både i form av ålderdomhem med rötter i socknens fattigstugor och familjens omsorg. Däremot byggde den första expansionen av åtminstone hemtjänsten på just ett appelle-rande till ideella motiv. Hemtjänstpersonalen etablerades som yrkeskår först på 1970-talet.
Ordningsföljd. Detta är förvisso en öppen fråga, men det fins skäl att misstänka att ordningsföljden vad gäller finansiering, reglering och produktion skiljer sig åt mellan de tre fallen. När det gäller läkarna kan man tala om en tidig form av reglering genom kraven på utbildning och legitimation. Succesivt urholkas under 1900-talet genom olika regleringar deras rätt att ta ut olika former av privata avgifter/ersättningar. Den öppna sjukvårdens församhälleligande kan troligtvis beskrivas som reglering, finansiering, produktion. För barnomsorgen gäller, så vitt vi kan bedöma, en annan ordning. Här börjar man med olika former av finansiering, först kommunala bidrag och sedan stat-liga. I mitten av 1940-talet sker en första reglering både genom utbildning och verk-samhetsform, men verkligt reglerad blir inte barnomsorgen förrän i mitten av 1970-talet och då hade den offentliga produktionen redan startat sin tillväxt. För hemtjänsten ser det också annorlunda ut. Åldringsvården var från och med 1947 i huvudsak offentligt finansierad, reglerad och producerad - men det handlade då om ålderdomshem. I slutet av 1940-talet ifrågasätts ålderdomshemmen från flera håll och det första organiserade initiativet till en hemtjänst för gamla tas av Röda Korset i Uppsala, huvudsakligen base-rad på frivillig hjälp. Under 1950-talet urgröps stödet för ålderdomshemmen och allt fler kommuner börjar själva bedriva hemtjänstverksamhet. Men inte förrän 1964 beslu-tas om statsbidrag till hemtjänsten. Central reglering dröjer ännu längre. [80]
Tempo. Inom samtliga tre områden påbörjas på olika sätt en diskussion om en önsk-värd utveckling på 1940-talet, men de tre områdena blir offentliga i sin helhet (finansiering, reglering, produktion) i olika tempi av skäl vi planerar studera, men som troligen hänger samman med ovan nämnda skiljande karaktäristika.
Historiskt nedärvda normer och värderingar är viktiga nyckelbegrepp när institutionella perspektiv läggs på organisationer. Det empiriska intresset riktas mot de föreskrifter, regler och klassificeringsschemata som bidrar till att bygga upp organisationer av olika slag.
"[E]n institution, uttryckt i mycket allmäna ordalag, är en organiserad och eta-blerad procedur, baserad på förgivettagna - formella eller informella, medvetna eller omedvetna - regler. Förekomsten av en institution innebär att det finns ett accepterat, icke i grunden ifrågasatt, sätt att utföra eller förhålla sig till det insti-tutionen omfattar. Institutionen kan verka styrande oberoende av den värde-ringsmässiga inställningen hos de som styrs. Ofta betraktas institutionen nämli-gen som så självklar att de aktörer vars handlande styrs av den inte reflekterar över den." [81]Det ökade intresset för institutionella perspektiv inom statsvetenskap, nationalekonomi och sociologi kan i vid mening betraktas som en del av rörelsen mot ett ökat inslag av historisk och kontextuell analys inom dessa samhällsvetenskaper. [82] Begreppet nyinsti-tutionalism antyder också att perspektivet ofta knyter an till äldre samhällsvetenskapliga traditioner, vanligen då med en orientering mot makroperspektiv och historicism. I lik-het med många samhällsvetenskapliga perspektiv bör dock institutionalism ej uppfattas som en enhetlig teoribyggnad kopplad till specifika metoder för empiriska studier. [83]
En utförlig posititionsangivelse skulle föra för långt i detta sammanhang. Kortfattat skall dock framhållas två aspekter på det perspektiv den planerade studien utgår från - ett perspektiv som för övrigt tillämpats av Rolf Å. Gustafsson i två genomförda studier av liknande karaktär. [84]
Den första aspekten gäller det aktörs- och handlingsorienterade perspektiv som anläggs på de organisationer som skall studeras. Motiv, syften, och strategier kommer att stude-ras hos de aktörer som agerat när respektive organisation "rört sig in i välfärdstaten". Inom sociologisk institutionell analys har fokus under senare år alltmer riktats mot
"aktörer, maktförhållanden och strategiskt handlande; omgivningen betraktas inte längre som enhetlig i institutionellt avseende; organisationerna ses inte som passiva avspeglingar av omgivningen; mer eller mindre självständiga aktörer ur-skiljs inte bara på det organisatoriska fältets nivå utan även inom de enskilda or-ganisationerna." [85]I den föreliggande studien innebär detta att följande aktörer kommer i fokus: personal-kategorier på olika nivåer, de direkta avnämarna (klienter, anhöriga, "brukare"), aktö-rer i välfärdsstaten (politiker, förvaltning) och intresseorganisationer (fackföreningar, klientorganisationer).
Den andra aspekt vi framhåller som en viktig del i vårt institutionella perspektiv gäller de politiska institutionernas samhällsförändrande kraft. Det ligger möjligen en ironi i att ungefär samtidigt med att den svenska debatten på temat stat-marknad-civilsamhälle in-tensifierats - kraftiga inlägg har gjorts till förmån för perspektiv som hävdar behovet av att begränsa politikens roll till förmån för marknadens och civilsamhällets utbredning - så pågår inom internationell samhällsvetenskap en debatt som alltmer understryker statsteorins plats i samhällsanalys. [86] Här har institutionell-historisk analys av statens roll och utveckling intagit en central position i den vetenskapliga omorienteringen:
"När man på politisk väg tillskapar en institution, t ex ett socialförsäkringspro-gram, ett skattesystem eller ett parlamentariskt beslutsforum, förändrar man inte bara vad framtida aktörer kommer att uppfatta som ett rationellt handlande. Man förändrar också vad de kommer att att uppfatta som ett moraliskt korrekt hand-lande. Den rådande samhälssmoralen är, med andra ord, en produkt av de insti-tutioner som samhällsmedborgarna och deras företrädare konstruerat.[...] Politiska institutioner är med detta sätt att se inte detsamma som kodifierade evolutionärt framväxta, sociala konventioner -de producerar istället sociala kon-ventioner. De är, som Robert Grafstein så vackert uttryckt det, 'samhälleliga krafter i sin egen rätt'." [87]Huvudalternativet till detta institutionella perspektiv utgörs idag av nyliberalt influerade analyser av politik. De knyter sig på det teoretiska planet väsentligen till teorier om ra-tionella valhandlingar (rational choice). Här har en intensiv och vittförgenad inomveten-skaplig debatt pågått sedan 1960-talet. Flera initierade bedömare hävdar att rational-choice perspektivet för närvarande står inför växande svårigheter av empiriskt och teo-retiskt slag. [88]
March och Olsen levererar i ett översiktsverk en genomgripande kritik av efterkrigsti-dens samhällsvetenskapliga perspektiv på stat och politik och som kulminerat i nylibe-rala, ekonomistiska ansatser där teorier om rationella val utgör en grundbult. Samtidigt argumenterar March och Olsen för för historiska-institutionella ansatsers renässans. Kritiken riktar sig mot fyra gemensamma nämnare i den "traditionella" (läs efterkrigsti-dens) analys av stat, politik och demokrati. [89] Inom ramarna för funktionalistisk sam-hällsteori
- uppfattades politikens utformning och innehåll huvudsakligen som ett resultat av den allmäna samhällsutvecklingen,
- man hade ett reduktionistiskt perspektiv där politiska fenomen uppfattades som det aggregerade resultatet av enskilda individers beteenden,
- teorierna anslöt sig till utilitaristiska tankegångar där drivkraften bakom människors handlande huvudsakligen uppfattades som egenyttiga kalkyler,
- vilket också ledde till en instrumentalistisk syn på politiskt beslutsfattande. Resursallokering framstod som politikens främsta uppgift, samtidigt som frågan om politikens meningsskapande, symboliska och rituella aspekter tonades ner.
En viktig poäng i de institionella perspektiv på politik - som försöker frigöra sig från bl a ovanstående analytiska premisser - är som redan påpekats att det är de politiska insti-tutionerna som orsakar de samhälleliga normerna. I sin senaste bok - Vad bör staten göra? - diskuterar Rothstein välfärdsstatens problem och förutsättningar i ett institutio-nellt perspektiv. Han argumenterar också för en ökad personlig valfrihet för patienter och kombinerar detta med en omfattande analys av hur valfriheten kan förenas med ett försvar för generell välfärdspolitik. I figur 8 sammanfattas en av de centrala teserna - den att ett nyinstitutionellt perspektiv på politik sätter politikens normbildande effekter i centrum:
"Den traditionella bilden av relationen mellan sociala normer och politiska insti-tutioner representeras av typ 1 i figur [8] . Den alternativa bild jag vill lyfta fram representeras av typ 2, där det är de politiska institutionerna som orsakar de samhälleliga normerna." [90]
Figur 8. Förhållandet mellan samhälleliga normer och politiska institu-tioner.
Källa: Rothstein 1994.
För att tydliggöra några centrala tankegångar i det (ny)institutionella perspektiv på poli-tik som det föreliggande forskningsprogrammet avser att pröva och utveckla, skall här påverkanskedjan tecknas i cirkelform och tillföras några aspekter. Dessutom skall - förutom "normsättande" - två andra basala effekter av politiskt handlande placeras in i schemat. Dessa senare aspekter berör de välfärdstjänstproducerande organisationernas utformning.(se figur 9).
Figur 9. Förhållandet mellan sociala normer, välfärdsorganisationernas utformning och politiska institutioner
Den utvidgade figuren uttrycker samma basala tankegång som Rothstein, men tydliggör att det finns ytterligare två förmedlande "vägar" (resursallokering och omorganisering) genom vilka de politiska institutionerna både kan påverka samhället i stort och återverka på sig själva. Cirkelformen i figuren illustrerar denna återverkan, men avser också att fästa uppmärksamhet på en viktig tankegång i March och Olsens institutionella per-spektiv. De lyfter fram de politiska institutionernas icke-instrumentella karaktär. Man betonar sådana aspekter som ritualism, symbolism och meningsskapande i både de po-litiska institutioners inre liv och deras effekter på samhällsutvecklingen:
"Through politics, individuals develop their identities, their communities, and the public good. Historically, theories of political institutions potrayed political decision making primarily as a process for developing a sense of purpose, di-rection, and belonging. Politics was a vehicle for educating citizens and impro-ving cultural values. In this view, participating in civic life is the highest form of activity for a civilized person." [91]Om perspektivet på detta sätt riktas mot politikens icke-instrumentella sidor, så inses att politisk verksamhet kan ha ett slags egenvärde för deltagarna, vilket inte utesluter effek-ter också på samhället. Det är inte bara konkreta beslut som produceras, även om detta vanligen poängteras i vetenskaplig analys och naturligen ingår i både medborgarnas och politikernas syn på verksamheten. Det är inte heller alltid så att den politiska debattens normer och värderingar medvetet påverkar det allmäna samhällsklimatet genom värde-ringsmässiga "markeringar" av politiker. En del meningsskapande och normbildning kan ses som "halvt om halvt" oförutsedda och dolda effekter av politisk verksamhet.
Begreppet formativt moment har används i studier av svenska välfärdsstatliga institu-tioner. [92] Härmed avses i korthet att den situation som råder vid ett visst tillfälle karak-teriseras av ovanligt stor öppenhet. Den lösning på ett samhällssproblem som av olika skäl "vinner" i den givna situationen tenderar att låsa den efterkommande utvecklingen. Statsvetaren Bo Rothstein har tillämpat denna tankegång i en intressant analys av den svenska välfärdsstatens korporativistiska karaktär. [93] Därvid ansluter han till den insti-tutionellt inspirerade samhällsvetenskapliga forskning, som under den senaste tioårspe-rioden alltmer kommitt att intressera sig för betydelsen av statsapparatens administra-tiva/organisatoriska utformning. Poängen med att rikta fokus mot detta är att politiker, förvaltningstjänstemän och andra professionella beslutsfattare
"när de utformar sina förslag och reformer, i stor utsträckning tar sin utgångs-punkt i den befintliga statens administrativa förhållanden och kapacitet och att denna därför utgör en viktig förklaringsgrund till politiskt bestämda samhälls-förhållanden." [94]Den planerade studien ansluter till denna tankegång, men vill också vidareutveckla denna. Eftersom vi ej undersöker själva etablerandet av de tre fallstudiernas välfärdsor-ganisationer, utan snarare hur och när dessa "rör sig in i välfärdsstaten" talar vi istället om transformativa moment; situationer då viktiga förändringar sker och som kan tän-kas länka in utvecklingen i nya banor. Det betraktas således som en öppen fråga huru-vida och i vilka avseenden det ursprungliga formativa momentet låst den efterkom-mande utvecklingen. En hypotes är att viss kontinuitet förekommer, men att "rörelsen in i välfärdsstaten" påverkar den institutionella strukturen i viktiga avseenden. Det em-piriskt intressanta antas ske i mötet mellan de etablerade strukturerna och beslutskontex-tet vid det transformativa momentet.
Frågan uppkommer då hur man skall operationalisera begreppet transformativt moment. Vårt förslag är att definiera det transformativa momentet (m. a. p offentliga "företags-ledningsproblem"), som den period då de studerade välfärdsstatliga organisationerna s.a.s står med ena benet i det offentliga och andra benet i det icke-offentliga, mer speci-fikt i kombinationerna 2-7 i figur 2; avsnitt II.1.
När den institutionella analysen identifierat de transformativa moment, då "företags- och organisationsledningsproblematiken" kan antas byta skepnad och ställas inför nya problem för respektive organisation, kan en idéhistorisk studie av argumentationen i samband med detta skifte genomföras. Den övergripande frågan i denna del av studien blir:
- Finns det under 1900-talet någon svensk politisk debatt om de offentliga välfärdsor-ganisationerna som en annorlunda ``företagsform``?
Studien borde att bedrivas utifrån vad vi kan kalla traditionell idéhistorisk metod. [95] Den innebär att man utifrån en frågeställning letar upp de viktiga artikulerarna av de idéer man spårar. Därefter sker en analys av hur dessa idéer ser ut och hur de hänger ihop med andra relaterade idékomplex, vilken betydelse de haft och i vilket samman-hang de förts fram.
``Förenklat kan vi säga att om vi ska förstå hur en konkret text verkar vid en be-stämd tidpunkt, måste vi ta hänsyn till tre olika dimensioner: själva texten så långt den kan isoleras (texten i sin mångtydighet), den verklighet som texten pe-kar på (och där råder också mångtydighet!) och slutligen den konkreta situation i vilken texten författas och läses``. [96]Idéhistoria är ett vitt begrepp och äger sin tillämpning på en mängd objekt och från flera olika synvinklar. Hårddraget kan man säga att idéhistoria sträcker sig från mentalitets-historikers intresse för outtalat tankegods och världsbilder över vetenskapshistoria och lärda utläggningar av kulturhistorisk karakär till invecklade analyser av filosofiska texter. [97] I den plane-rade studien kommer vi främst ägna oss åt politisk idéhistoria. Även detta är givetvis ett vitt begrepp, som spänner från studiet av väl artikulerade politiska teorier till ideologia-nalys. [98]
Här knyter vi främst an till den inriktning som betonar att idéer och ideologier bör be-traktas som handlingar och därför analyseras i den praktik de förekommer; ``varje indi-vid eller grupp som har utformat samhällets normsystem är därmed idéhistoriskt intres-sant``. [99] Också institutionerna är intressanta ur idéhistoriskt perspektiv så som ``bärare av ideologier, antingen i frusen eller levande form``. [100] På detta sätt kan den institutio-nella analysen berikas av det idéhistoriska perspektivet. I först hand planeras dock stu-dien ej ägna sig åt renodlad ideologianalys, utan försöka identifiera och i möjligaste mån, utifrån respektive tankegångs egna förutsättningar, beskriva innehållet i de idéer och synpunkter som lanserats [101]
- om det offentliga som arbetsgivare,
- vad olika aktörer ansett att huvudmannen kan och bör använda paragraf 32-kontrollen till och,
- överhuvudtaget de skäl som angivits för att inlemma respektive välfärdsinstitution i det offentliga finansieringssystemet, politisk reglering och offentliga produktionshie-rarkier av skilda slag.
I denna del av studien är det vår bedömning att praktiska skäl talar för en relativt öppen inställning till materialets omfång och djup. Våra institutionella fallstudier kommer vara till stor hjälp när det gäller att identifiera viktiga aktörer, men också för att avgöra vilka tankar och idéer som verkligen fått genomslag i det praktiska organiserandet.
Uppenbart är att de arenor som borde vara av vikt att studera med avseende på artikula-tion av offentliga företagsledningsstrategier utgörs av riksdag, regering och politiska partiers program.
Svensk politik består emellertid inte enbart av riksnivån. Kommuner och landsting är vad gäller välfärdstatlig politik och sysselsättning sannolikt minst lika viktiga. Det är dock inte möjligt att undersöka allt som sagts och skrivits i frågan i samtliga kommuner och landsting de senaste 60 åren. Därför krävs här riktade delstudier, som dock kom-mer att föregås av en genomsökning av materialet på central nivå.
En koncentration på den centrala nivån blir således nödvändig när det gäller arbetsgi-varorganisationerna. Samma perspektiv läggs på arbetstagarorganisationerna. Således avsöks först Landstingsförbundets och Komunförbundets, respektive SACO/SRs, Svenska Komunalarbetarförbundets och SHSTFs öppna material, varefter en närmare avgränsning av materialets omfång och djup görs.
Det statliga utredningsväsendets produktion kommer vara av yttersta vikt för studien, så som en arena där olika reformstrategier formuleras under strid, kompromiss och inte minst remiss (där samhällets olika parter dras in i och deltar i idé- och reformarbetet).
Avgränsningen av det empiriska materialet kommer att ske under arbetets gång, efter-som det för närvarande är svårt att förutse vilka övriga källor som kan innehålla intres-sant diskussioner om det tema studien fokuseras på. Den idéhistoriska analysen rör sig här, oss veterligt, på jungfrulig mark. En öppen inställning till materialval och en in-ledningsvis bred sökning i relativt lättillgängligt material karakteriserar den forsknings-strategi vi valt.
Det är naturligtvis fullt möjligt att den första breda avsökningen av debattfältet ej ger annat resultat än en indikation på att offentliga företagsledningsstrategier ej diskuterats överhuvudtaget. Detta är i sådana fall ett empiriskt fynd. En sådan pragmatisk och oproblematiserad rörelse in i det offentliga kan dock knappast förväntas vad gäller den öppna hälso- och sjukvården, vilket framgått av det föregående. Uppslag till analys av likheter och skillnader mellan de tre empiriska fallen kan således förväntas, oberoende av hur utfallet av den idéhistoriska översiktsanalysen kommer att se ut i detalj.
Erfarenheterna visar att samhällsvetenskaplig analys ofta fördjupas om dagsaktuella frågeställningar ses i ett längre historiskt perspektiv. Den idéhistoriska studien har en plats i det föreliggande forskningsprogrammet primärt för att fördjupa den institutio-nella analysen av välfärdsstatens nuvarande ledningsproblem. Studiens övergripande syfte är att bidra till analysen av dagens ekonomistyrningssystem, snarare än att till-fredsställa ett "historiskt intresse" och/eller att fylla ut luckor i den svenska välfärdssta-tens historia.
I denna förstudie har den aktuella debatten om vårdens nya ekonomistyr-ningssystem berörts. Tillgängliga studier av den aktuella argumentationen "för" och "emot" fortsatt anslagsfinansiering, privatisering, entreprenad o.s.v. saknar av natur-liga skäl den distans och överblick, som vanligen skapas först när "känslosvallet" och den direkta anknytningen till en beslutssituation ebbat ut. Uttrycket "Minerva flyger i skymmningen" har sin realitet.
En tanke med den föreliggande studien är att redan under det pågående transformativa momentet bidra med ett idéhistoriskt perspektiv på dagens beslutssituation. Metaforiskt kan man säga att den föreslagna idéhistoriska analysen syftar till att förtydliga det "ar-gumentativa fält" som bygger upp dagens ställningstaganden och beslutssituationer. Det argumentativa fält vi intresserar oss för kan tentatativt sägas bestå av de begrepp, typo-logier, resonemangslinjer, ställningstaganden och dimensioner som förekommer i ak-tuell debatt om välfärdsstatliga organisationers ledning, mål och finansiering.
Genom att identifiera och beskriva de argument som en gång formulerades "för" och "emot" rörelsen in i välfärdsstaten, kan sannolikt de argument som numera framförs "för" och "emot" rörelsen ut ur välfärsstaten ges en mer allsidig belysning. I konse-kvens med de föregående resonemangen i denna rapport antar vi att en sys-tematisk undersökningen av det argumentativa fältets poler kan ske enligt det mönster som anges i figur 9.
Figur 9. Tentativ skiss på idéhistorisk belysning av argumentativt fält
I det fall undersökningen av det argumentativa fältet lyckas enligt de huvudlinjer som skisserats, så bör dimensioner träda fram som ej förekommer i den dagsaktuella debat-ten, som företrädelsevis förs i ett synkront perspektiv, d.v.s enbart med avseende på de nu förekommande ståndpunkterna ``för`` och ``emot`` (illustreras i figur 9 av de tjocka svarta linjerna). Därigenom öppnar sig potentiellt möjligheterna att av-partipolitisera ar-gumentationen, dvs finna mönster som ej sammanfaller med officiella partilinjer.
Denna studie riktas specifikt mot hur landstingspolitiker idag ser på vård- och arbetsor-ganisatoriska frågor. Datainsamling sker här först genom explorativa intervjuer och i slutskedet i form av en enkät till ett representativt urval av landstingspolitiker. Den pla-nerade forskningsprocessen kommer således att läggas upp enligt mönstret: studier av litteratur och källmaterial - preliminär identifiering av transformativa moment - idéhisto-risk analys - explorativa intervjuer med politiker - konstruktion av frågeformulär. Intervjuernas frågeställningar preciseras således stegvis i takt med att mönster och te-mata växer fram i analysen av det argumentativa fältet.
Speciellt riktas uppmärksamheten mot möjligheter att denna väg förklara den anomali i de officiella ställningstaganden som påtalats tidigare i denna rapport; att god tillgång på information om exempelvis hälso- och sjukvårdens ihållande och växande arbetsmiljöproblem råder och att de flesta politiska partier klart uttalar ambitioner att åt-gärda problemen, samtidigt som planering, införande och i förekommande fall upp-följning av vårdens nya ekonomistyrningssytem i väsentlig utsträckning skett, utan att arbetsmiljöproblematiken funnits med på dagordningen.
Den enkät som avses att konstrueras kommer också att innehålla tillämpliga och redan färdigkonstruerade frågor från tidigare genomförda arbetsmiljöstudier. [102] Syftet här att att få en belysning av politikers arbetsvillkor utefter samma dimensioner som under-sökts för stora grupper av arbetstagare. Därmed kan en jämförelse mellan politikers ar-betsvillkor och andra gruppers arbetsmiljöer genomföras. Denna del kan betecknas som en studie av arbetsmiljöstyrarnas arbetsmiljö, vilket rimligen ökar möjligheterna att ge-nomföra en analys av de frågor studien som helhet riktas mot. Så vitt vi kunnat finna har aldrig någon sådan studie genomförts i Sverige tidigare.