2. Offenliga välfärdsarbetare - vad är det för något?

2.1 Vårdens arbetsmiljö - en fråga som försvann

Under senare år har empiriska studier än en gång konstaterat vad som varit känt sedan lång tid tillbaka: Arbetsvillkoren inom vården är i många avseenden mer påfrestande än inom andra sektorer av arbetslivet. ^[1] I en nyligen publicerad rapport från TCO konstate-ras:

``Sammantaget så har de offentliganställda sämre arbetsvillkor än de privatan-ställda. Deras arbeten är både mer fysiskt som psykiskt påfrestande och de offentliganställda är också mer utsatta för våld och hot.`` ^[2]

``Det kanske viktigaste resultatet är dock att de stressfyllda jobben ökar markant för kvinnor men knappast alls för män. Förändringen för kvinnor i kvalificerade arbetaryrken är särskilt uppseendeväckande. För denna kategori har andelen högstressarbeten mer än tredubblats och därmed blivit den vanligaste typen av jobb. Den helt dominerande yrkesgruppen bland kvinnliga kvalificerade arbetare är undersköterskorna, och det är bland dessa som den ökade påfrestningen i ar-betet är särskilt markant``. ^[4]

Resultaten ovan antyder ett samband mellan arbetsmiljö å ena sida och hälsa å den an-dra. Detta får stöd i de senaste årens forskning om socioekonomiska skillnader i hälsa, där man kunnat konstatera

``att arbetsmiljön spelar stor roll för för klasskillnader i flera typer av sjuklighet. Det förefaller som om arbetsmiljön i hög grad påverkar sjukligheten, och klas-skillnaderna, i rörelsorganens sjukdomar och spelar mycket stor roll för för möjligheten att arbeta fram till pensionen. Arbetsmiljön spelar också roll för klasskillnader i psykisk sjuklighet, i hjärt-kärlsjukdomar och för vissa typer av cancer``. ^[6]

En icke försumbar andel av ohälsan i landet kan således kopplas till arbetsorganisatio-ner och maktrelationer på arbetsplatsen. ^[10] Två av Sveriges ledande hälsopolitiska ex-perter menar så att ``arbetslivet spelar den avgörande rollen för klassolikheter i hälsa`` och att det inte är möjligt att minska de växande klasskillnaderna i hälsa utan att ``skapa förutsättningar för en ökad individuell och kollektiv kontroll över arbetssituationen``.

``En naturlig [...] utveckling vore att hälsopolitiska jämlikhetsstrategier utveck-lades och genomfördes inom just hälso- och sjukvården med dess entydiga klassmönster i ohälsa mellan olika personalkategorier.`` ^[11]

Utan att på något sett ringakta den generella fördelningspolitikens betydelse torde här stå klar att det sätt på vilket producerandet av välfärdstjänsterna organiserats spelar roll för hur fördelningen av välfärd i samhället utvecklas.

Vi kan också konstatera att det funnits och finns idéer om att just den offentliga driften ger unika möjligheter att påverka arbetsmiljön, ^[13] men att det utnyttjats i liten utsträck-ning. I det pågående förändringarbetet är frågan om vårdens inre organisation i stort sett frånvarande. Utvecklingen riskerar dessutom att leda till ytterligare försämrad arbets-miljö för flera personalkategorier. ^[14]

Att vårdens arbetsmiljö på några år försvann från en tidigare relativt synlig plats på den offentliga debattens och utredningsväsendets arena, kan sannolikt ej enbart förklaras av att de under många år ihållande rekryteringssvårigheterna kraftigt minskat (genom ned-skärningar av verksamheten och ökad allmän osäkerhet på arbetsmarknaden). Fenomenet indikerar en viss instabilitet i planeringssystemen, vilket utgör motiv för en samhällsvetensskaplig studie av styrsystemens institutionella karaktär, normbildning och problemlösningsstrategier.

2.2 Den offentliga sektorns tillväxt

Den planerade studien fokuseras inte i första hand på den administrerande och regle-rande staten, utan på vad vi benämner den välfärdstjänst-producerande staten.

Den finner vi i första hand ute i kommunerna och landstingen. Redan en deskriptiv analys av utvecklingen indikerar att den påtalade inkonsekventa behandlingen av ar-betsmiljörelaterade frågor inom offentlig vård och omsorg - åtminstone delvis - kan ha sin grund i en asymtrisk tillväxt mellan kommunernas och landstingens politiska led-ning å ena sidan och dess verksamheter å andra sidan : antalet förtroendevalda har min-skat radikalt i förhållande till de anställda. I mitten av 1960-talet fanns det 114 000 or-dinarie förtroendeuppdrag i kommunerna och runt 30 000 ordinarie ledamöter i kom-munalfullmäktige. Tio år senare hade de ordinarie förtroendeuppdragen minskat till 42 000 och fullmäktigeledamöterna till 13 000. För primärkommunernas del blev politi-kerna 60 procent färre, samtidigt som antalet tjänstemän i förvaltningen ökade med 158 procent. Under motsvaranade period ökade den totala personalen med 300 procent. ^[15]

Hur ser denna tillväxt av personalen ut om man studerar den lite närmare? 1960 arbe-tade mellan 12,5 och 18,4 procent av de förvärvsarbetande i offentliga sektorn i Sverige. ^[16] Sett i ett internationellt perspektiv var detta inte särskilt anmärkningsvärt. Vi tillhörde förvisso redan då länderna med störst offentlig sektor, men låg ändå inte på mer än sjätte plats bland världens rika länder. ^[17]

Under utvecklingen fram mot 1990-talet har situationen förändrats. Sverige har nu störst andel offentligt sysselsatta. Med undantag för de nordiska länderna har Sverige dessutom en kraftig marginal mot övriga länder (se diagram 1). Mellan 1960 och 1993 ökade så den offentliga sysselsättningen i OECD:s 17 rikaste och största länder med i genomsnitt 64 procent. I Sverige ökade den offentliga sektorns andel av de sysselsatta under samma period med nästan 150 procent. ^[18] Mot åttiotalets slut var mer än var tredje löntagare anställd av offentliga sektorn. ^[19]

``Denna ökning av de offentligt anställda i Sverige är, tillsammans med minsk-ningen av andelen bönder och egna företagare, en av de största förändringar som skett på arbetsmarknaden under 1900-talet``. ^[20]

Diagram 1. Offentlig sysselsättning i Sverige och genomsnittet för 16 andra rika OECD-länder 1960-1993.

Källa: OECD Economic Outlook 1994, electronic ed, samt egna beräkningar.

Men inte bara den kvantitativa förändringen på arbetsmarknaden har uppmärksammats:

``Our personal lives are structured by the welfare state, and so is the entire politi-cal economy``. ^[21]

Men välfärdsstaten är inte bara ett system för omfördelning, den är också en stor och viktig sektor av den reala ekonomin (som vanligtvis mäts i BNP) och en viktig part på arbetsmarknaden. Den offentliga sektorns tillväxt har samspelat med åtminstone tre viktiga förändringar för arbetskraftens, arbetenas och produktionens sammansättning. Ingen av dem

är särskilt väl undersökta. Vi menar att det fortfarande saknas begrepp för att analysera de samlade effekterna av dessa utvecklingstendenser på ett klargörande sätt.

För det första har offentliga sektorns expansion byggt på kvinnors ökade lönearbete. I Sverige (och de övriga nordiska länderna) är kvinnornas inträde på arbetsmarknaden starkt betingat av den offentliga sektorns expansion. ^[24] I slutet av 80-talet hade Sverige världens högsta kvinnliga förvärvsfrekvens. Kvinnorna har därmed inte bara kommit att utgöra drygt hälften av alla löntagare i Sverige, kvinnorna dominerar också kvantita-tivt välfärdsstatens institutioner. Även detta är ett efterkrigsfenomen.

1960 var fler män än kvinnor anställda i offentliga sektorn (56%). 1963 var kvinnorna fler än männen, 1985 utgjorde de 67 %. Inom exempelvis landstingen är 84 procent av de anställda kvinnor. ^[25]

För det andra har den offentliga expansionen inneburit en förändring av ekonomins sammansättning. I princip präglas bilden av två sektorers utveckling: hälso- och sjuk-vården samt den sociala sektorn. ^[26] Eftersom den offentliga sektorn varit den mest - el-ler enda - expansiva sektorn i ekonomin har denna satt sin prägel på hela ekonomins sammansättning. Vi har fått en stor sektor som ägnar sig åt omvårdnad. ^[27]

Vilken typ av yrken har dominerat tillväxten? Tvärtemot den allmänna bilden är det inte i första hand den administrativa apparaten som växt. 1970 utgjorde, vad vi kan kalla, den klassiska statens personal 4,2 procent av alla anställda, 1985 4,8 procent. Under samma period hade däremot andelen anställda i samhället som ägnar sig åt vård, social service och utbildning ökat från 14,3 till 25,1 procent. ^[28] Nästan 50 procent av den of-fentligt sektorns anställda arbetar idag med vård och omsorg. ^[29] Sverige har troligtvis världens största vård- och omsorgssektor. ^[30]

Vi har således fått en ny typ av yrkeskår som präglas av att den domineras av kvinnor, bedrivs i offentlig regi och ägnar sig åt vård- och omsorg. Men hur ska denna verk-samhet egentligen beskrivas? Här saknas i stor utsträckning bra begrepp:

Kan vård, omsorg och utbildning/socialisation jämställas med "vanliga" serviceyrken ?

Kan dessa samhällsfunktioner jämställas med service som bedrivs i den privata sektorn och/eller med offentlig administration?

Tillhör verksamheten den produktiva eller reproduktiva sektorn av ekonomin ?

För det tredje har också fördelningen mellan privata och offentliga verksamheter förän-drats. Också här saknar vi adekvata begrepp för att fånga utvecklingen. Hur ska man egentligen beskriva det faktum att mellan 30 och 40 procent av alla anställda arbetar i en icke vinstdriven sektor, där alla medborgare formellt är ägare? Hur ska man beteckna utvecklingen som ledde dit?

Socialisering?

Församhälleligande?

Offentlisering?

Politisering?

Hur ska det offentliga huvudmanaskapets arbetsgivaraspekter beskrivas? Kan man säga att landstingspolitiker är arbetsgivare?

Den övergripande förändringen i ekonomins sammansättning låter sig däremot beskri-vas. I diagram 2 ser vi att de offentligt anställda ökat på de ``egna företagarnas`` bekost-nad.

Diagram 2. Arbetsmarknaden 1930 och 1979

Källa: Ahrne & Leiulfsrud 1984, 52.

Vi kan också se att servicesektorn i ökad utsträckning bedrivs i offentlig regi (Diagram 3).

Diagram 3. Servicesektorn 1940 och 1985

Källa: Furåker 1987, 133.

Men hur ska vi beskriva detta? Kan man tala om en ``socialisering`` i detta sammanhang? Det är tveksamt. Begreppet har starka ideologiska konnotationer. Dessutom är det di-rekt tveksamt om det över huvud taget passar som en beskrivning på utvecklingen. Har offentliga sektorns tillväxt verkligen inneburit ``enskilds egendoms överförande i sam-hällets ägo``? ^[31]

Vid en första anblick på statistiken kan man få intrycket att det skett en förskjutning från privat ägande av ``produktionsmedlen`` till offentligt ägande. ^[32] Sannolikt är dock statis-tiken här snarare ett resultat av att hela ``kakan`` (den formella ekonomin) växt och att den mest expansiva sektorn varit den offentliga. ^[33] För de privatpraktiserande läkarna i öppenvården torde exempelvis just detta vara fallet. Dubbelt så många till antalet job-bade som privatpraktiserande läkare 1991 jämför med 1940-talet. Under motsvarande period har dock andelen privatpraktiserande läkare minskat från kanske 40 till runt 10 procent. ^[34]

Ändå torde det stå klar att det allmänna tagit på sig ansvaret för en större andel av eko-nomin (och därmed ökat sin samhällspåverkan) och att det därmed hänt något med ekonomin. Men exakt vad? En viktig del i den planerade studien består i att försöka skapa en klarare bild av hur denna utveckling gått till och därmed bidra till analysen av dessa samhällsförändringars innebörd med avseende på personalens ställning.

2.3 Offentlig "företagsledning" - problem eller unik möjlighet?

I debatten om privatiseringar och nya ekonomistyrnings-system för den offentliga sektorn är det vanligt att man skiljer mellan olika funktioner som både det offentliga och privata kan fylla: finansiering, reglering och produktion (se figur 4). Indelningen visar att alternativen inte enbart står mellan offentligt och privat vad gäller exempelvis sociala tjänster, utan att man kan tänka sig olika (i själva verket åtta) kombinationer. Denna modell används också ofta för att hävda att olika välfärdss-tjänster som läggs ut på entreprenad inte bör betraktas som privatiserade - det offentliga kan ju behålla både finansiering och reglering. ^[35]

I den aktuell debaten motiveras ofta offentlig finansiering och reglering med att det be-hövs för att man ska kunna leva upp till olika socialpolitiska målsättningar om minskade sociala klyftor, vård efter behov, lika tillgång m. m. På detta sätt kan man argumentera för att regering och riksdag skall reglera exempelvis vad landstingen ska åstadkomma, och att offentliga beställarnämnder i sin tur reglerar vad olika enterprenader måste leva upp till genom att ange regler för verksamhetens utformning, kvalitet o.s.v. . Den inre arbetsorganisationens utformning överlåtes dock till intra- eller entreprenadernas be-sluts- och ansvarsområde. Vad som produceras och hur detta distribueras försöker man således hålla under offentlig kontroll, under det att hur produktionen sker bedöms som mindre angeläget att kontrollera.

Samtidigt kan vi se att de viktiga förändringar av samhällsekonomin vi ovan redogjort för på många sätt sammanhänger med just själva produktionen. Under 30 år har Sveriges ekonomi präglats av den offentlig produktionens tillväxt. Det är i den offent-liga produktionen som majoriteten av Sveriges yrkesverksamma kvinnor befinner sig. Det är där som de socialpolitiskt eftersträvade tjänsterna skapas. Har det ingen bety-delse om dessa bedrivs offentligt eller av olika privata företag eller sammanslutningar?

Den offentliga ``produktion`` vi här intresserar oss för - sjukvård, äldreomsorg, barnomsorg - är formellt att betrakta som en del av den offentliga förvaltningen, d.v.s. som en del av den politiska demokratins utförande sidor.

I en modern lärobok om svensk förvaltning analyseras tre förvaltningspolitiska huvud-riktningar: den lagstyrda , den folkstyrda och den marknadsstyrda förvaltningen (figur 5). ^[36] Vilken av dessa är tillämplig på den offentliga produktionen?

Figur 5 Tre förvaltningsdoktriner

Om vi tar hälso- och sjukvården som exempel kan vi se att denna innehåller element av samtliga förvaltningspolitiska doktriner: Den offentliga hälso- och sjukvården är offent-ligt reglerad av riksdagen genom Hälso- och sjukvårdslagen. Den är således ytterst sett styrd genom lagar beslutade i riksdagen. Den offentliga sjukvården finansieras - åtmins-tone till största delen - av landsting och kommuner. Dessa kan betraktas dels som en del i en lagstyrd förvaltning som ska implementera riksdagens påbud, dels (i sin fi-nansieringsroll) som ett representativt demokratiskt organ. Men ju närmare själva ut-förarna vi kommer desto mer problematiskt blir det.

Kan man betrakta vårdbiträden, daghemspersonal eller skollärare som tjänstemän eller byråkrater i en lagstyrd förvaltning? Vi menar att det är tveksamt. Vårdbiträdets verk-samhet ges knappast en uttömmande och adekvat beskrivning, om man talar om detta arbete som regeltillämpning. De tre idealtypiska yrkesrollerna i figur 5 - jurist, om-budsman, ekonom - passar alla mycket dåligt in på vård- och omsorgspersonal.

Fram tills för några år sedan skulle knappast någon ha betecknat offentlig service-verksamhet som ``marknad- eller efterfrågesstyrd``. Var den då med andra ord folkstyrd? Ja, i några av ordets bemärkelser var och är denna verksamhet folk-styrd. Följer vi exempelvis hälso- och sjukvårdslagen råder ingen tvekan om att i varje fall sjukvården på flera områden - som folkhälsa, tillgång efter behov m.m. - är att betrakta som ett demokratins redskap där medborgaren är uppdragsgivare.

Hälso- och sjukvården skall dock inte bara producera bot, lindring och förebygga ohälsa. "Produktionen" skall också ske på rätt sätt, dvs i enlighet med demokra-tiska ideal. Frågan är om inte detta också påverkar - eller borde påverka - synen på hur produktionen läggs upp. Den svenske professorn i förvaltningsorganisa-tion har nyligen hävdat :

"Vad som väsentligen saknas i förvaltningsanalysen är ett klargörande av den offentliga verksamhetens normativa grunder.[...] Framförallt är det nu viktigt att klarlägga huruvida de gamla offentliga dygderna eller värdena - demokrati, etik, likabehandling, rättssäkerhet osv - fortfarande är aktuella i meningen att makt-havarna anser det bör prägla den offentliga verksamheten." ^[37]

Analysen utmynnar i slutsatsen att det kan

"vara tid att åter betona förvaltningschefens (och offentliga chefers överhuvud-taget) demokratiska och moraliska ansvar i en situation där man alltför hårt fixe-rat verksamheten vid ett antal ekonomiska värden." ^[38]

``Uppfattas staten som en serviceproducent blir den centrala frågan om denna produktion sker på ett maximalt effektivt sätt.`` ^[39]

Här stöter vi på en anomali: Tonvikten i den offentliga sektorns kvantitativa tillväxt har när det gäller sysselsättningen i första hand legat på själva utförarna. Det vi kan betrakta som ``produktionssidan``. Tonvikten i förvaltningsforskningen har dock legat på finan-siering och reglering av denna produktion. Som problemet nu är uppställt saknas andra alternativ än 'mer marknad' eller 'bättre förvaltningsbyråkrati'. Den inre demokratin blir en kostnad och arbetsmiljöfrågor tenderar därmed att reduceras till ett hinder mot pro-duktivitet.

2.4 Översikt över forskningsläget

Ovan har vi indikerat en anomali i bilden av den offentliga sektorn. Å ena sidan en kraftig tillväxt av en producerande offentlig sektor, å andra sidan en brist på begrepp för och analys av att just själva verksamheten drivs i offentlig regi. Återfinns denna anomali även i den bredare forskningen om den offentliga sektorn?

En genomgång av befintliga forskningsöversikter tyder på att så är fallet. ^[40] I forsk-ningen om välfärdsstaten är expansionen av den offentliga sysselsättningen ett tämligen lite uppmärksammat fenomen. ^[41] Visserligen finns det en rad studier som tar sin ut-gångspunkt i denna expansion, för att undersöka vad den haft för effekter på fenomen som politiska sympatier ^[42] , samhällsklasser ^[43] , ekonomisk tillväxt ^[44] , arbetslöshet ^[45] , inkomstfördelning ^[46] , m.m. Det finns också en rad studier som behandlar vad vi kan kall offentliga sektorns ``inre`` aspekter, hur olika delar ser ut, hur de som arbetar där har det, hur effektivt den fungerar. Den första huvudkategorin av forskning kan be-nämnas studier av yttre effekter och den senare, som sagt, forskning om välfärdssta-tens inre organisatoriska förhållanden. Integrationen mellan dessa olika forskningsper-spektiv är dock bristfällig. Begreppsbildningen är långt ifrån enhetlig, vilket försvårar analysen.

Vi kan urskilja tre olika forskningstraditioner med tre olika forskningsobjekt som före-faller lämpliga att undersöka: ^[47] För det första en ekonomiskt inriktad forskning om det offentliga som en sektor av ekonomin, för det andra forskning som riktar sig mot väl-färdsstaten, eller staten som en aktör som förändrar utfallet på marknaden, samt för det tredje en forskningsinrikting som ägnar sig åt relationerna och maktförhållandena mel-lan arbetsmarknadens parter, den s.k. svenska modellen.

En första preliminär litteraturgenomgång (som redovisas i appendix) indikerar att ano-malin återfinns även i dessa forskningstraditioner. Hårddraget kan man säga att den moderna välfärdsstaten skildrats som ensysselsättningsmaskin, en transfereringsma-skin och som enproducent av professionellt definierade välfärdstjänster. Den moderna välfärdsstatens organisationer har däremot i mycket begränsad utsträckning kommit att uppfattats som intressanta fenomen i sig. Transferering, arbetsmarknad, rättstrygghet och möjligen kostnadskontroll har stått i centrum.

Forskningen om offentliga sektorn som en del av ekonomi har av naturliga skäl främst varit inriktad på att med hjälp av olika ekonomiska teorier och modeller beskriva och förklara dess tillväxt och roll i ekonomin. Vår första genomgång av litteraturen ty-der på att den överordnade frågeställningen är huruvida den offentliga sektorn påverkar den samhällsekonomiska effektiviteten. Sammanfattningsvis kan man säga att denna forskningstradition uppmärksammat den offentliga sysselsättningens expansion, men att man från mitten av 70-talet i huvudsak betraktat denna som en börda för ekonomin då allokeringen till sektorn sker genom politiska beslut och inte via marknaden. Ytterligare ett gemensamt drag är att man inte annat än undantagsvis analyserat den of-fentliga sektorn på dess egna villkor.

Forskningen om välfärdsstaten har företrädelsevis ägnat sig åt välfärdsstatens transfe-reringar och aggregerade sociala utgifter. Förutom en stark inriktning mot att använda välfärdsstaten som ett testfall för olika samhällsvetenskapliga teorier, har intresset främst riktats mot att förklara välfärdsstatens (olika) uppbyggnad i olika länder. I de se-naste årens forskning finns en intressant orientering mot ett mer institutionellt perspek-tiv, där man dels uppmärksammar statens inre struktur och kapacitet, dels intresserar sig för de välfärdsstatliga institutionernas påverkan på kommodifiering, stratifiering och arbetsmarknadens sammansättning.

Den första inriktningen tenderar dock enligt vår mening att hamna i en liknande proble-matik som vi uppmärksammat vad gäller förvaltningsforskningen: byråkratibegreppet blir avgörande för det perspektiv som läggs på välfärdstjänstproduktionen. Bo Rothsteins beskrivning av den moderna välfärdsstaten som en ``administrativ maskin`` sammanfattar denna bild. ^[48] Vi kan uttrycka det som att forskningen i stort stannar vid den reglerande staten.

Den andra inriktningen i forskningen om välfärdsstaten har i ökande utsträckning in-tresserat sig för ``välfärdsstaten som arbetsgivare``. Primärt har man emellertid under-sökt välfärdsstatens inverkan på arbetsmarknaden och dess sammansättning, vad vi kan kalla välfärdsstaten som arbetskraftsköpare, inte som arbetskraftsanvändare. Här finns dock ett embryonalt intresse för det som Furåker kallat ett alternativt produktionssätt, samt välfärdsstatens betydelse för olikheter i de postindustriella ekonomiernas service-karaktär.

Även forskningen om den svenska modellen har främst riktat sig mot arbetsmarkna-den, speciellt då de centrala parternas relationer. Främst har den ägnat sig åt att beskriva och förklara modellens födelse och etablering under 1920- och 1930-talet då ju offent-liga sektorn utgjorde en förhållandevis liten del av ekonomin. En intressant aspekt på den svenska modellen för arbetsmarknadens relationer är den partsstyrda och offentligt finansierade arbetsmilöforskning som avsatt en mängd resultat. Studierna har dock främst uppehållit sig på organisatorisk mikro-nivå. Under senare år har dock betydande studier av arbetsprocesens institutionella förutsättningar på övergripande nivå till-kommit. Denna forskning har dock så gott som uteslutande gällt andra sektorer än vård och omsorg.

I debatten om och studierna av den svenska modellens eventuella hädanfärd spelar sta-tens ökade ansvar som arbetsgivare en roll. Intresset är här riktat mot vad detta inne-burit för parternas relationer och förmågan att sluta centrala löneavtal som tar hänsyn till den samhälsekonomiska balansen. Dessa studier är av stort intresse men ägnar sig ändå i första hand åt de yttre relationerna i ekonomin (se vidare appendix).

Av detta kan vi dra slutsatsen att forskningsintresset hittills varit mycket begränsat för de frågor den planerade studien intresserar sig för:

- Hur samspelet mellan inre och yttre faktorer i välfärdstjänstproducerade organisationer struktureras över tid.

- Hur det offentliga "företags- och organisationsledningsproblemet" förändrat karaktär.

- Hur sambanden mellan den reglerande, finansierande, producerande och sysselsätt-ningsskapande staten gestaltar sig.

- Den producerande statens arbetsgivarroll och dess betydelse för befolkningens hälsa och välfärd.

2.5 Där rollerna sammanfaller - offentliga sektorn som snittmängd

I diskussioner om den offentliga sektorns tillväxt, välfärdsstaten, den svenska modellen och i stora delar av förvaltningsforskningen kan man således skönja ett halv om halvt frånvarande tema. Vad innebär expansionen av offentliga välfärdsproducerande tjän-ster? Hur skall arbetsgivaransvaret uppfattas?

- Det handlar inte enbart om ``vanlig`` omfördelning av samhällets ekonomiska resurser. Relationerna mellan uppdragsgivare-ägare-avnämare-producent förändras också på ett kvalitativt sätt.

- Det handlar inte bara om "vanlig" offentlig byråkrati med rättstillämpning som huvud-uppgift. Välfärdstjänsterna "produceras" genom interaktion mellan människor.

- Det är inte socialisering i en äldre mening.

Här framträder bilden av en genuint ny situation som det är svårt att finna adekvata be-teckningar på. Historikern Klas Åmark ger dock en ledtråd:

``Det finns en motsättning mellan statens roll som arbetsgivare och dess roll som övervakare över arbetsmiljön. Staten som arbetsgivare har inte intresse av en långtgående och detaljerad lagstiftning om arbetsskador, medan staten som övervakare av arbetsmiljön och beskyddare av de anställda har intresse av en radikal arbetarskyddspolitik.`` ^[49]

Om vi tänker oss en ``ren`` marknadsekonomin (figur 6) så konsumerar majoriteten av producenterna - och här menar vi de som utför arbetet - en liten del av det de själva pro-ducerar: Telearbetaren har visserligen ofta en telefon, snabbköpskassörskan äter mat osv, men rollen som konsument av en specifik vara sammanfaller i mycket begränsad utsträckning med rollen som producent av samma vara . Än mindre sammanfaller rollen som konsument med rollen som ägare. Även sammanfallandet av producent- och ägar-roll är till sin omfattning begränsad. Allra minst, vill vi hävda, är den snittmängd där samtliga dessa roller förenas.

Figur 6. Marknadssamhälle med liten offentlig sektor ^[51]

Hur ser realationerna ut i en ekonomi där den offentliga sektorn utgör en stor del? Här framträder ett annat drag. Den snittmängd där de olika rollerna sammanfaller är stor (figur 7).

Figur 7. Välfärdssamhälle med stor offentlig sektor

I ett modernt välfärdssamhälle av svensk typ, sammanfaller i en inte obetydlig ut-sträckning det vi här benämner konsument-, ägande- och producentroll. De olika rol-lerna överlappar dock inte varandra fullständigt. Det finns fler ``ägare`` när det gäller of-fentliga sektorn än offentligt anställda, men som medborgare är alla anställda också ägare. Alla som ``konsumerar`` offentliga tjänster äger formellt produktionsorganisatio-nen. I varje fall till helt nyligen. Numera är "ägandet" enbart säkrat för finansierings- och regleringsmaskineriet, under det att det blivit en öppen fråga huruvida även pro-duktionen skall ske i och genom organisationer som ägs offentligt.

Däremot vågar vi nog påstå att det för överskådlig framtid kommer att vara så att alla som arbetar med produktion av välfärdsstjänster också utgör - åtminstone presumtivt - en stor del av konsumenterna av tjänsterna. Mötet mellan konsument och producent är också speciellt eftersom det inte primärt handlar om en monetär relation, om försälj-ning, utan om tilldelning efter - idealt sett - behov. Återigen vill vi fästa uppmärksamhe-ten på en egenskap hos offentliga välfärdstjänstproducerande organisationer som sällan uppmärksammas: På mikro-nivå i det direkta mötet mellan producent-ägare-konsument råder principiellt sett unika förhållanden (som dock sällan eller aldrig fått avgörande praktisk och/eller analytisk betydelse i synen på välfärdsstatens organisationer).

Det offentliga ägandet som formellt tillfaller samtliga medborgare kan också antas spela en roll ur åtminsone ytterligare en principiell aspekt. Inom det privata näringslivet grun-das arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet ytterst på den privata äganderätten. Inom den offentliga sektorn gäller ej detta. Ytterst är medborgarna arbetsgivare. Politiker har att förvalta och utveckla organisationen och dess verksamhet på uppdrag av samhällsmedlemmarna. Därmed har medborgarna/producenterna formell kontroll över paragraf 32-frågorna.

Kontrollen över paragraf 32-frågorna har knappast något egenvärde för arbetsgivaren inom det privata näringslivet. Den syftar till att säkra en rimlig avkastning på insatt kapi-tal genom att organisera verksamheten på ett företagsekonomiskt effektivt sätt, vilket i sin tur kräver en ständig anpassning till teknologiska, institutionella och organisatoriska förändringar, samt inte minst, förändringar på avsättningsmarknaden. Denna faktor - hänsynstagandet till kunden - har alltmer kommit i fokus som ett strategiskt företags-ledningsproblem under senare tid, när övergången från sk fordistisk massproduktion till flexibel och kundanpassad högteknologisk produktion krävt nya och decentralise-rade ledningssystem inom delar av den privata tjänste- och varusektorn. ^[52]

Observera dock att den individuellt kundanpassade produktionen bedöms ställa ökade och nya krav på företagsledning. Kontrollen över paragraf 32-frågor spelar här en av-görande roll för företagsledningarnas möjligheter att genom omorganiseringar åstad-komma produktutveckling och därmed säkra fortsatt avkastning och överlevnad.

Via denna översiktliga genomgång av vad paragraf 32-frågorna betyder i det privata näringslivet kan vi också se vad de skulle kunna betyda för offentligt driven tjänstepro-duktion.

För det första en möjlighet till direkt politisk-demokratisk kontroll över arbetsmiljöpro-blemen. Givet att inte arbetsgivaransvar per definition måste stå i motsättning till ar-betsmiljöansvar, vilket Åmark antyder i citatet ovan, finns här således en potentiell möjlighet att organisera exempelvis sjukvård, äldreomsorg och daghem enligt andra principer än den privata sektorn.

För det andra innebär det, i linje med ovanstående, en kontroll över tjänsternas ut-seende, kvalitet och inriktning, det vi kallar den kreativa sidan av paragraf 32-frågan. Vårt antagande är att det finns en mening med den offentliga kontrollen över dessa tjänster som sträcker sig utöver att leverera vad kunder på en marknad efterfrågar; en mycket vanligt förekommande tanke är att de också ska bidra till solidariteten i samhäl-let.

Ett dilemmat är, som vi visat, att den forskning som refererats om den svenska väl-färdsstaten ej uppmärksammat den nya situationen där medborgarna står som arbetsgi-vare för över en tredjedel av alla anställda. ^[53]