3. BARNOMSORGEN I SVERIGE

3.1 Barndom - vilka behov?

Barnomsorg, vad är det egentligen? När vi idag talar om barnomsorg syftar vi vanligen på den offentligt organiserade omsorgen om de yngre barnen, en formellt organiserad plats utanför hemmet där barnen tillbringar en tid av sin dag.

Det är i sig ingen given definition. Omsorg om barnen inbegriper så mycket mer. För det första tillbringar de allra flesta barn den största delen av sin tid i hemmet. En uppskattning torde ge vid handen att barn mellan 0 och 6 år tillbringar i genomsnitt 80 procent av sin vakna tid hemma hos föräldrarna. För det andra så påverkas barnens och barnfamiljernas liv inte enbart av hur den formella barnomsorgen ser ut. Precis som för de äldre spelar också en rad andra frågor in. I likhet med de äldre handlar detta om boende och försörjning. Bostadspolitik och olika former av bidrag till familjen formar barnens villkor. Lika viktigt är också lagstiftning kring barnen och inte minst kvinnans rätt i samhället. För att inte tala om föräldrarnas livssituation.

Rågången mellan omsorg, boende och försörjning är emellertid inte lika klar vad gäller barnen som för de äldre. De beror i huvudsak på att barnens omsorgsbehov är av en helt annan karaktär än de äldres. Man kan, för att uttrycka det krasst, inte lösa barnens behov av naturalösningar enbart genom barnbostäder eller barnpensioner. Barnens situation förbättras i första hand genom åtgärder riktade mot familjen. Om barnen inte har någon familj så saknar det både omsorg, bostad och försörjning. Därför måste det få en ''familj''. Om barnen bor uselt eller lever fattigt måste stödet rikta sig till familjen och inte barnen själv i första hand.

Helt så enkelt är det emellertid inte. Omsorg utanför hemmet kan nämligen hämta sina motiv från olika utgångspunkter: därför att man kan lämna bättre omsorg än hemmet förmår, möjliggöra vistelse i bättre miljö än trånga och usla lägenheter, göra det möjligt för föräldrarna att arbeta och därmed förbättra sin ekonomiska situation. Alla dessa motivkretsar finns bakom den svenska barnomsorgen.

Det finns också en annan mindre uttalad motivkrets där det faktiskt finns vissa likheter med de äldres situation. Precis som för de äldre finns det i Sverige en mycket gammal ''kommunal'' tradition att ta hand om de fattiga och föräldralösa barnen. Långt fram i tiden ägde det, precis som för de äldres fattigvård, rum genom en paketlösning: barnen hamnade i fattigstugan, bortauktionerades eller kom på barnhem. Där fick de ''omsorg'', bostad och försörjning.

Utvecklingen under 1900-talet och framför allt under välfärdsstatsepoken kan beskrivas som en fortgående differentiering där samhället genom olika stödåtgärder försöker underlätta barnens situation i det ursprungliga hemmet oberoende av hur det ser ut (med vissa gränser). Vi kan, precis som för de äldre, beskriva det som att samhället lyfter bort uppgifter från fattigvården genom olika socialpolitiska reformer. I stället för att samhället, till exempel för ensamstående mödrar, genom en paketlösning avlägsnar barnet från modern så riktas genom en tidsbegränsad naturaåtgärd stödet till modern så att hon på en och samma gång ska kunna försörja sig och behålla den huvudsakliga omsorgen om sitt barn.

När vi i det följande ska skildra barnomsorgens framväxt och utseende i dag är det den till en viss tid om dagen riktade naturaomsorgen av barn, vare sig syftet är pedagogiskt, socialt eller försörjningsmässigt som vi intresserar oss för. Detta är således ingen övergripande skildring av hela komplexet barnavård, bostadspolitik och familjepolitik.

3.2 Barnomsorgens historia

Samhälleliga åtgärder mot barn hade ända fram till en bit in på 1930-talet i huvudsak två motiv: hålla dem borta från tiggeri och skapa arbetskraft. I fattigvården gjordes ingen skillnad på ålder: barn och gamla blandades i fattigstugan. I den meningen har vi i Sverige en mycket gammal kommunal eller lokal tradition av omhändertagande av medellösa barn. Den andra sidan av det offentligas engagemang har legat på att förse bönder och krigsmakt med befolkningsmaterial. Barn utom äktenskapet och till medellösa hamnade i stor utsträckning i fattigstugan, på barnhem eller auktionerades bort som fosterbarn.

Barnen var dessutom i huvudsak kvinnans ensak. Om kvinnan dog när barnen var litet var chansen stor att också barnen dog. Små barns liv var extremt riskabelt. 15 procent av barnen dog i mitten av 1800 talet under första levnadsåret. Ändå upp i femårsåldern var dödsrisken hög. Särskilt illa till låg fosterbarnen. I slutet av 1800-talet var dödsrisken nästan dubbelt så högt för fosterbarn under ett år jämfört med genomsnittet. ^[133]

Inget utav detta förbättrades med den tilltagande urbaniseringen. Vi behöver inte romantisera den gamla sammanhållningen på landsbygden för att inse att det fanns andra förutsättningar för tillsynen av barnen. Kvinnorna deltog förvisso lika mycket i arbetet som männen, men dels ägde arbetet rum i och kring hemmet, dels var barnaskarorna ofta stora och fick se efter varandra. Dessutom började barnen tidigt hjälpa till i jordbruksarbetet. Även om det inte var en omsorg som skulle framstå som särskilt god i dagens ögon fanns ändå en viss uppsyn över barnen.

Med industrialisering och urbanisering bröts den närheten sönder. Arbetsplatsen skildes från hemmet. Det var en plats som enbart var utformad för att utföra det specifika arbete man var anställd för. Något utrymme för barn vid sidan av maskinerna fanns inte. Barnen är också en del av arbetarefrågan. Det var heller inte ovanligt att kvinnorna arbetade. Det fanns många skäl till det. Lönerna var generellt sett låga och för att även de hela familjerna skulle klara uppehället krävdes ofta mer än en inkomst. Det var inte heller alltid det fanns någon manlig försörjare. Kanske var han arbetslös, kanske var han död, kanske var han alkoholiserad, kanske hade det aldrig funnits någon. Kvinnorna var dessutom många gånger eftersökt billig arbetskraft. Deras löner var bara hälften av männens.

Så barnen lämnades till sig själva. Kanske kunde de följa med mamma till arbetet ibland. Kanske fanns någon grannfru eller grannbarn eller storasyskon som kunde se till dem. Men lika ofta drog de omkring med grannskapets andra barn. Det var knappast en särskilt trygg tillvaro. ''Försvunnet barn. En 6-årig gosse, son till smedarbetare Wallengren, boende i n:o 14 Kindstugatan, är sedan måndags eftermiddag spårlöst försvunnen'' kunde man exempelvis läsa i Svenska Dagbladet 11 februari 1891.

Inte minst var detta ett problem för ensamstående mödrar och barn födda utom äktenskapet. Och det handlade inte om någon marginell grupp. Vid sekelskiftet föddes i runda tal 13 procent av barnen utom äktenskapet. I Stockholm var så många som vart tredje barn utomäktenskapliga. Förutom att de hade ett extremt dåligt skydd, ingen fadersrätt, ingen arvsrätt, så växte många av dessa barn upp i fosterhem, på barnhem eller uppfostringsanstalter. De kunde inte ens stanna hos modern. I städerna vårdades inte mer än var femte utomäktenskapligt barn av sin moder.

Vid sekelskiftet fanns det cirka 30 000 barn under sju år och lika många skolbarn i Stockholm. Av den officiella statistiken framgår att nästan 8 000 av dessa barn omhändertagits på olika sätt. Den gömmer dessutom stora mörkertal då de privata utackorderingarna inte går att uppskatta. Beroende på om vi räknar med att de flesta av dessa barn var under sju år eller om också de äldre skolbarnen bör räknas in innebär det att mellan 13 och 26 procent av alla barn i Stockholm på något sett förts bort från sin förälder. Majoriteten av dessa barn var barn utom äktenskapet. Den främsta orsaken var fattigdom och brist på barntillsyn. ^[134]

Det var inte särskilt konstigt att det kom att uppfattas som ett problem. Det intressanta är emellertid hur ''problemet'' formulerades. Historien skulle kunna skrivas ur ett tämligen idealistiskt perspektiv där barnen upptäcks och ges människovärde. Vi skulle kunna tala om en växande idérörelse där barnet ställs i centrum; där det blir moraliskt stötande med lidande barn. Idéer som dessa har spelat en stor roll.

Frågan om barnen är emellertid djupare än så. Det är, menar jag, ett fruktbart perspektiv att betrakta också barnfrågan som en del av den stora ''arbetarefrågan''. Med industrialiseringen förändrades inte bara villkoren för produktionen, också reproduktionens villkor påverkades. Man kan säga att det fanns en inbyggd konflikt mellan dessa båda nödvändiga former: produktionens behov på kort sikt hotade att underminera dess behov på lång sikt.

Å ena sidan krävde den nya produktionsformen att människor kopplades loss från självhushållningen och för sin försörjning (både för inkomster och mat och bostad) gjorde sig beroende av marknaden. Arbetsplatsen skildes från hemmet. Eftersom arbetsgivarna varken ville eller kunde betala särskilt höga löner krävdes arbetsinsats från mer än en för att kunna klara sitt uppehälle på marknaden. Därmed tvingades också kvinnorna och mödrarna bort från hemmen. Behov av arbetskraft och särskilt billig sådan ökade detta tryck.

Å andra sidan behövde industrin kontinuerlig påfyllning av en disciplinerad arbetskraft. Det behövdes således födas nya barn och dessa måste uppfostras till lönearbetare. Men hur skulle det gå till om kvinnorna tvingades och lockades till industrin. Motivationen att föda barn skulle minska och de barn som föddes skulle växa upp i vildhet utan översyn och uppfostran, särskilt under de, som den nya barnsynen menade, formbara och viktiga unga åren innan folkskolan tagit över uppgiften.

Som inom så många andra områden under 1800-talet formulerades idéer, alternativ och praktiska lösningar främst genom enskilda initiativ utanför stat och kommuner. En rad stiftelser, föreningar och andra inrättningar för välgörenhet formerades och riktade sitt intresse mot mödrarna och barnen. Det rör sig om allt från privat drivna barnhem till skyddsföreningar som skulle hjälpa fattiga kvinnor att ta hand om barnen i hemmet. Barnomsorgen utgjorde en gren på detta träd av åtgärder.

Ska man ändå ge en övergripande karakteristik av de motivkretsar som kom att gälla ett par decennier in på 1900-talet kan man sammanfatta den med orden hot, behov och möjlighet.

De lösdrivande, oövervakade och vanartiga barnen kom att kopplas samman med arbetarefrågan, den sociala oron och inte minst socialismens fasa. Om barnen inte hade någon som fostrade dem skulle de komma att utgöra ett hot mot samhällsordningen.

Problemet var emellertid inte enbart att de var potentiella oroshärdar. Landet behövde en duglig arbetarstam. Barnens vildhet var således inte bara ett hot mot lugnet utan också mot landets produktiva förmåga. En av de mer framträdande organisationerna, Mjölkdropparna, menade så att deras verksamhet handlade om att ''lämna ett godt material till arbetsdugliga män och kvinnor''. ^[135]

Som tur var fanns det inom pedagogiken en förträfflig lösning. Under det sena 1700-talet hade både inom filosofin och andra discipliner människans formbarhet och makt över sitt eget liv börjat betonats. Människan var bildbar. Det här gällde inte minst barnen. Om barnen kunde lyftas bort ur den fördärvliga miljö som höll dem instängda och nere i eländet och i stället fick ledas och uppfostras av människor med den rätta kunskapen och sinnelaget, det vill säga den burgna medelklassen, så fanns en möjlighet att komma åt både hotet och leva upp till behovet. Det var således både för barnet och samhället bäst att rycka bort barnet ur den skadliga miljön med rötterna. Då fanns goda förutsättningar att lyckas forma det till en god människa (utan socialistiska sympatier får man anta). ^[136]

Hur omfattande den filantropiska verksamheten verkligen var jämfört med samhällets insatser är svårt att uppskatta. Frågan är emellertid om den inte under denna tid faktiskt hade större omfattning än de offentliga åtgärderna. I Stockholm fanns vid sekelskiftet drygt 200 välgörenhetsinrättningar för barn allena. Ser vi till de ekonomiska medel välgörenheten hade till förfogande verkar det också som om dess omfattning överstiger de kommunala insatserna. 1905 hade fromma stiftelser ett sammanlagt kapitalbelopp på 256 miljoner kronor. Utöver detta fanns fonder för fattigvård, barnavård och sjukvård på 34,5 miljoner kronor med en årlig utdelning på 2,5 miljoner kronor. Till detta kom medel från privatpersoner och andra välgörenhetsföreningar. Lågt räknat torde det årligen tillgängliga beloppet således ha legat på mellan 2,5 och 20 miljoner kronor. Det kan jämföras med att fattigvårdens budget i Stockholm omfattade cirka 3,5 miljoner kronor.

Rudimentära barnomsorgsformer

En liten del av den frivilliga verksamheten var direkt inriktad på att ta hand om barnen endast en del av dagen. Här finner vi de första initiativen till det vi idag betraktar som barnomsorg. I själva verket introducerades samtliga i dag befintliga former under 1800-talet: omsorg om skolbarn efter skolans slut, omsorg om barn till arbetande föräldrar, pedagogiskt inriktad förskoleverksamhet. Samtliga former skapades genom privata initiativ som inspirerats av verksamheter i andra länder.

1836 startade överste Carl af Forsell landets första småbarnskola i Stockholm. Idén hade han hämtat från England och tanken var att arbetarnas barn skulle få en fristad när deras föräldrar var på jobbet. I småbarnskolan skulle barn mellan 2 och 7 år få en tillflyktsort men också bibringas fostran och elementära kunskaper. Skolorna drevs av olika välgörenhetsföreningar och var främst riktade till arbetarbarn, som om de var fattiga kunde få vara på skolan utan någon kostnad. I mitten av 1800-talet fanns småbarnskolor i samtliga stora städer och i flera bruksorter i Sverige.

Behovet av en skola för de mindre arbetarbarnen minskade emellertid i och med folkskolans införande 1842. Småbarnsskolorna kom förvisso att leva vidare fram till 1890-talet, men de ersattes samtidigt av andra institutioner.

1854 öppnades den första så kallade barnkrubban i Sverige, också den i Stockholm, också den på enskilt initiativ, men denna gång från Kungsholmens församling. Barnkrubbornas uttalade mål var att ta hand om de fattigas barn så att föräldrarna kunde försörja sig själva. På så sätt slog man två flugor i en smäll. Dels gav man på detta sätt hjälp till självhjälp åt de fattiga arbetarna, dels fick man viss kontroll över deras barn. I den första årsberättelsen från Kungsholmens barnkrubba kan man läsa följande: ''Krubbans ändamål är att rädda arbetare för samhällets behof, och inverka till sedlighet och ordning.''

På barnkrubborna förekom ingen undervisning eller direkt pedagogisk verksamhet. Barnkrubborna var i första hand en social inrättning där man kunde hålla uppsyn över förskolebarnen och ge dem mat. De var en formellt organiserad barnpassning. De drevs i första hand av enskilda föreningar inom församlingarna och bekostades genom välgörenhet.

Intressant nog finns emellertid också rötterna till offentlig finansiering av barnomsorgen här. Eftersom barnkrubbornas verksamhet kunde bidra till att minska fattigdomen något hos deras klientel genom att båda föräldrarna kunde arbeta tack vare barnomsorgen så innebar de en avlastning för den kommunala fattigvården. Kanske ännu viktigare var att de på detta stadium innebar att omsorgsformen i viss mån utgjorde ett alternativ till barnavården. Om en ensamstående moder kunde uppbära ett fulltidsarbete medan barnet var på barnkrubban ökade ju möjligheten för moderna att ta hand om sitt eget barn. Kommunen behövde inte ta över det totala ansvaret och placera barnen på barnhem eller hos fosterföräldrar. Redan tidigt kunde därför barnkrubborna få bidrag från den kommunala fattigvården för sin verksamhet.

1896 skapades den första barnomsorgsinstitutionen med en pedagogik direkt riktad till förskolebarn. Inspirerad av Friedrich Fröbels barnpedagogik och de så kallade Kindergartens som börjat etableras i Tyskland startade Anna Eklund på privat initiativ en så kallas barnträdgård. Redan året därpå började hon utbilda barnträdgårdslärarrinnor.

Syftet med barnträdgårdarna var inte barnpassning. I stället skulle här hemmets uppfostran kompletteras genom professionell personal under några timmar varje dag. Bakom fanns en pedagogisk tanke om barnens utvecklingsmöjlighet. Att vänta så länge som till sju års ålder var inte bra, uppfostran borde börja tidigare annars kunde barnens potentiella resurser förslösas. Barnträdgårdarna riktade sig från början till medelklassens hemmafruar och deras barn. Genom barnträdgårdarna kunde hemmafrun få några timmars avkoppling eller tid för att shoppa och barnen en tidig pedagogisk träning. Precis som småbarnsskolorna och barnkrubborna drevs barnträdgårdarna av olika privata stiftelser och föreningar.

En av de mer betydelsefulla barnträdgårdarna skapades i Norrköping av systrarna Ellen och Maria Moberg 1899. Systrarna Moberg var emellertid inte till freds med den exklusiva inriktningen. Inspirerad av de så kallade Volkskindergarten som fanns i Berlin startade de 1904 en folkbarnträdgård där även barn till arbetare skulle ha råd att gå. Verksamheten möjliggjordes genom välgörenhetsbidrag. 1912 betalar staden för första gången bidrag till verksamheten. ^[137]

Systrarna Mobergs verksamhet och aktivitet kom att få stor betydelse för barnomsorgens utveckling. Genom folkbarnträdgården hade de fört samman pedagogiska och sociala motiv för barnomsorg. Vi kan säga att de visat på en väg bortom den rena barnpassningen och därmed möjliggjort en mer allmän motivation till barnomsorgen. Ellen Moberg kom senare att vara en av de drivande krafterna bakom samhällets ökade engagemang i barnomsorgen, vilket vi återkommer till. Hon visade också vägen när hon på fyrtiotalet gärna såg en kommunalisering av den verksamhet hon på privat initiativ byggt upp. Också det återkommer vi till.

Ännu en viktig verksamhet startades emellertid under 1800-talet. Bara för att barn mellan 2 och 7 kunde få plats i barnkrubba när deras föräldrar arbetade var inte alla barns problem lösta. För barn över sju år tog visserligen skolan upp en del av dagens tid. Men vid skoldagens slut, var skulle de ta vägen då?

Också här tog olika välgörenhetskrafter initiativ. Anna Hierta-Retzius, dotter till Aftonbladets grundare Lars Johan Hierta, startade 1887 något som kom att kallas för arbetsstugor. Dessa var riktade till skolbarn ur arbetarklassen vars föräldrar arbetade; i första hand de allra fattigaste barnen. Till arbetsstugorna fick de utvalda barnen komma på eftermiddagen. Där fanns någon, ofta frivilligt arbetande, som kunde se till barnen och vägleda dem i deras arbete. På stugan skulle barnen lära sig ett hantverk. Här fick barnen lära sig sy eller snickra. En del av arbetsstugornas utgifter finansierades dessutom genom försäljning av barnens arbeten.

Hos arbetsstugorna är välgörenhetsideologin och dess koppling till arbetarefrågan mycket tydlig. Enligt Hierta-Retzius innebar industrialiseringen att arbetet tränges ut ur hemmen. Därmed lärde sig inte arbetarbarnen, så som de förut gjort, något praktiskt arbete i hemmet. Undervisningen i folkskolan kunde inte ersätta denna brist då den var för intellektuell och teoretisk. Arbetsstugans ändamål var, enligt Hierta-Retzius, ''att gifva barnen håg för ärligt arbete och sjelfförvärf''. Helt följdriktigt fick barnen ett mål mat som belöning för utfört arbete. Särskilt hos den obemedlade klassens barn fanns ett stort behov att inplantera denna arbetsmoral, menade hon vidare.

Så sent som 1927 uttrycker Centralkommittén för arbetsstugorna sin skräck för arbetarefrågan. Om barnen lämnas utan praktisk fostran kommer spänningarna öka i samhället. ''Hos dem ingjutes hat till människor, som ha det bättre ställt, förakt och vanvördnad för allt som vi från fädrens tid lärt att vörda och hålla i helgd. Den arbetslust och glädje som man så gärna ville inplanta hos de unga förhånas och motarbetas med alla till buds stående medel.''

Mot slutet av 1800-talet fanns det således inte bara i idévärlden utan också i praktisk verksamhet en uppsättning exempel på hur barnomsorg kunde bedrivas. De olika formerna var samtliga svar på problem eller svårigheter i industrisamhället. Vi har heldagsomsorgen för förskolebarn vars främsta motiv är att föräldrarna skall kunna arbeta utan svåra konsekvenser. Vi har eftermiddagsomsorg för skolbarn vars föräldrar förvärvsarbetar. Och vi har också barnomsorg som motiveras inte enbart socialt utan därför att den kan bistå med något unikt vad gäller de yngre barnen - pedagogik. ^[138]

Barnen i fokus

Även om de olika formerna av barnomsorg tämligen snabbt spred sig i landet så är det ändå mer korrekt att kalla dem för exempel. En ytterst liten andel av barnen hade tillgång till formellt organiserad barnomsorg. Över huvud taget är det, trots de punktvisa insatserna, troligtvis mest korrekt att säga att barnen under hela 1800-talet hade en mycket osäker ställning.

Enligt forskaren Ann-Sofie Ohlander hänger det nära samman med kvinnornas sociala och rättsliga ställning i samhället. Så länge kvinnorna inte rådde över sin ekonomi och knappt över sin kropp fanns få förutsättningar för att stärka barnens ställning.

Under 1800-talets senare hälft förbättras kvinnornas villkor successivt. Vid sekelskiftet hade främst ogifta kvinnors rättsliga ställning förbättrats avsevärt. Gifta kvinnor fick full myndighet 1920. Man kan säga att när kvinnornas rättsliga ställning förbättrats riktade fokus till slut mot barnen. I en serie lagar mellan 1902 och 1924 stärktes också barnen rätt genom lagar om utomäktenskapliga barns rätt till faderskapserkännande, underhållsbidrag och viss del av arvet, genom lag om att föräldrarna inte fick vara försumliga mot barnen, och genom en lag som skilde barnavården från fattigvården. I kommunerna skapades speciella barnavårdsnämnder. ^[139]

Drivande bakom denna första generationens barnlagar var, precis som för de äldre i befolkningen, fattigvårdsförbundet och SCA. Också här fanns starka patriarkala drag bakom den förespråkade politiken. Någonting emot att barnen skildes från sina föräldrar tycks CSA inte ha haft, utan snarare betraktat det som en fördel enligt devisen att barnen måste avskiljas från det onda som omgav dem. Mest betydelse fick fattigvårdsförbundet genom att den förde ut frågan om barnen i offentligheten, gjorde det till en angelägenhet för staten. För det var till staten man riktade sina krav.

Redan 1918 motionerade G.H. von Koch, en av nyckelfigurerna i svenska fattigvårdsförbundet och samma år utsedd till fattigvårdsinspektör, i riksdagen om statligt stöd till barnkrubbor och barnträdgårdar. Det var, så vitt vi vet, första gången frågan togs upp på nationell nivå. Någon respons fick han inte.

Under 1930-talet intensifierades reformarbetet för kvinnorna och barnen under Gustav Möllers ledning. Det är nu den moderna familjepolitikens konturer börjar kunna skönjas. I forskningen om denna tid är det omdebatterat vilka motiv som verkligen låg bakom reforminitiativen. Vanligen brukar man ange Alva och Gunnar Myrdals alarmskrift om krisen i befolkningsfrågan som den viktigaste bakgrunden. Men andra har hävdat att Gustav Möller aldrig fann den frågan särskilt viktig, inte heller de förslag makarna Myrdal hade för att mildra krisen. Han utnyttjade bara tillfället till att genomföra reformer han ändå ville ha.

Oberoende av hur man betraktar frågan torde det stå utom allt rimligt tvivel att befolkningsfrågan spelade en stor roll. Det var inte så konstigt. Makarna Myrdal hade nämligen pekat ut något ytterst hotfullt för samhället. Inom loppet av bara ett par decennier hade fruktsamheten i Sverige mer än halverats. 1910 födde kvinnorna i genomsnitt fyra barn. I början av 1930-talet mindre än två per barn. Och kurvan pekade rakt nedåt. Vad makarna Myrdal kunde peka ut var den tilltagande konflikten mellan arbete och barn. Industrialiseringens dilemma började bli synlig. Det var uppenbart att barnfamiljerna behövde stöd om nativiteten skulle vara möjlig att hålla uppe.

På sätt och vis återfinner vi således de gamla bakgrundsmotiven från 1800-talet. Det övergripande motivet är försörjningen av arbetskraft. Poängen med 1930-talets reformer är att socialdemokratin lyckades använde den oron som motiv till en radikal familjepolitik. Nu handlade det inte så mycket om att uppfostra befolkningen som att ge den drägliga livsvillkor.

Politiken kunde ta sig fram två vägar. Å ena sidan förbättra hälsan hos barnen. Å andra sidan förbättra familjernas ekonomiska villkor. Däremot var det inte särskilt givet hur man skulle förhålla sig till de förvärvsarbetande mödrarna. Skulle, kort sagt, samhället premiera mödrar i hemmet eller kvinnor i arbetslivet. Reformerna och förslagen är inte helt entydiga och därmed inte helt lätta att tolka. Det finns mycket som talar för att det var kvinnans ställning i hemmet man främst ville stärka. Jag tror att det finns ett skäl till det som sällan diskuterats.

Barnens villkor kunde betraktas som ett majoritetsproblem, en fråga som angick hela befolkningen. Så länge en mindre andel av kvinnorna förvärvsarbetade kunde inte samma logik tillämpas på dem. De facto skulle ett stöd till de förvärvsarbetande mödrarna i tillräckligt många fall innebära en subvention från samhällets sida så att dessa kunde skaffa sig en högre levnadsstandard än andra. Just för barnomsorgen är detta en viktig fråga under 1930 - 1950-talen.

De reformer som genomförs under 1930-talet är både av vad vi kallat kontant- och naturakaraktär. Dessutom tillkommer den ofta bortglömda regleringen av arbetslivet. Å ena sidan genomfördes en offentlig finansierad och driven barn- och mödravård. Den konkurrerade direkt med olika välgörenhetsdrivna barnavårdande verksamheter, så som Mjölkdroppen, men kom tämligen snabbt att konkurrera ut dessa genom att den var avgiftsfri och bedrevs inom landstingen. Å andra sidan skapades de första formerna av barn- och mödrabidrag. 1937 fick kvinnor som var medlemmar i de erkända sjukkassorna ett fast belopp vid barnsbörd, så kallad moderskapshjälp. Kvinnor som inte förvärvsarbetade eller inte var medlemmar i en sjukkassa fick också en fast summa men till ett lägre belopp, så kallad moderskapspenning. I början av 1940-talet utgick stödet till 90 procent av landets mödrar. Dessutom infördes ett extra behovsprövat stöd för hjälp åt fattiga mödrar, så kallad mödrahjälp.

Samma år genomfördes också två bidragsformer direkt riktade mot barn som levde i ofullständiga familjer och som därmed hade en bristfällig försörjning. Dels infördes en barnpension riktat till föräldralösa barn, änkors barn och barn till invalider. I detta fall tog staten i viss mån över försörjningsansvaret för barnen, även om beloppen var små. Dels infördes det så kallade bidragsförskottet för barn till ensamstående mödrar. Om föräldrarna levde isär och om ett underhållsbidrag slagits fast i avtal eller domstol kunde staten förskottera bidraget och sedan kräva in beloppet av fadern. Under 1930-talet stärktes också mödrarnas ställning arbetsrättsligt. Under vissa förbehåll blev det förbjudet att avskeda kvinnor som väntade barn och industriarbetande kvinnor tillerkändes rätten att vara ledig några veckor vid barnsbörd, dock utan ersättning. ^[140]

Under denna första reformintensiva period kom också frågan om barnomsorgen upp. Intressant nog finns två drivande personer. Den ena är Alva Myrdal som genom HSB var med och skapade, för det första, en ny exempelverksamhet där man sammanförde barnkrubbetraditionen med idéerna bakom barnträdgårdarna och, för det andra, drog igång ett socialpedagogiskt seminarium för utbildning av personal till de nya lekstugorna. Den andre är den tidigare nämnde Ellen Moberg. Hon hade redan i början av 1900-talet sammanfört heldagsomsorgen med den pedagogiskt inriktade barnträdgården. I flera omgångar riktade hon krav mot staten på bidrag till barnstugeverksamheten. 1936 presenterade hon den första översikten över barnomsorgens läge i landet och lade den på socialminister Möllers bord.

Barnomsorgen och välfärdspolitiken

Vid den tidpunkten var redan befolkningskommissionens stora utredningsarbete igångsatt. I direktiven angav Möller att man skulle utreda vilka sociala åtgärder som kunde behövas för barnens vård och fostran i hem med förvärvsarbetande gift kvinna. 1938 avgav befolkningskommissionen ett betänkande om barnkrubbor. Det är första gången någon officiell policy formuleras kring barnomsorgen. Den är mycket intressant. Ty kommissionen bryter öppet mot Möllers direktiv när den anser det ''orimligt att isolera denna mödrakategori'' som Möller explicit angivit. I stället måste blickarna riktas mot en större grupp mödrar och barn.

Linjen i utredningen är klar. Samhället bör träda in med ett statsbidrag för att stödja den halvöppna institutionsvården av barn. Det intressanta är emellertid vilka man tänker sig att verksamhetens ska rikta sig till och hur verksamheten bör se ut. Utredningen hämtar nämligen sina exempel ur den pedagogiska barnträdgårdstraditionen. Och så förespråkar man att den verksamhet som från början var riktad till övre medelklassens hemmafruar ska utsträckas till alla hemmafruar i landet. Statsbidrag skall utgå för något man kallar lekskola cirka tre timmar om dagen. Stödet riktas så till alla mödrar, ty även verksamheter som i första hand riktar sig till förvärvsarbetande mödrar, ska få statsbidrag för dessa tre timmar.

Övrig tid bör samhället inte subventionera. ''De nämnda hänsynen till mödrarnas behov avse visserligen i och för sig såväl förvärvsarbetande som i sina hem ensamarbetande mödrar, men äro icke minst bestämda av omtanke just om de hemarbetande mödrarna.'' Det är således hemmafruarna som uppmärksammas när staten för första gången tar sig an barnomsorgen.

Man är förvisso medveten om det behov förvärvsarbetande mödrar, både gifta och ensamstående, har av heldagsbarnomsorg. Men i utredningen menar man att detta inte är ett allmänintresse. Det är, menar man, upp till mödrarna själva att bestämma om de vill arbeta eller inte. Om de väljer att arbeta är det inte samhällets ansvar att stödja detta val då ju familjens inkomster samtidigt ökar. Principiellt menar utredningen nämligen att valet står mellan att anlita privat hjälp i hemmet eller olika kollektiva barnomsorgsformer. ''Om man skulle nå dit därhän i social omtänksamhet om de förvärvsarbetande mödrarna, att man oavsett deras inkomster önskade underlätta denna deras barnavårdsbörda, borde man givetvis kunna ifrågasätta, att även privat arbetskraft i hemmet delvis betalades med allmänna medel.'' Det senare var en så absurd tanke att man inte ens behövde argumentera emot den.

I och för sig var inställningen kanske inte så konstig. Dels var frågan ett minoritetsproblem, dels var den privatbetalda barnomsorgen i hemmet uppskattningsvis 10 till 20 gånger mer omfattande än den formellt organiserade barnomsorgen. I runda tal 9 000 barn hade 1937 någon form av formellt organiserad barnomsorg. Ungefär en tredjedel av dessa var förskolebarn som gick hela dagarna på daghem. Cirka 100 000 barnfamiljer hade samtidigt privat anställd hemhjälp.

Samtidigt var det uppenbart att barnkrubborna (eller daghemmen med ett modernare namn), som ju var utredningens titel, hade en annan tradition än barnträdgårdarna. Skälet till deras existens var socialt. De var en hjälp för fattiga mödrar som inte hade råd med privat barnomsorg. I den statistik utredningen presenterade var skillnaden mellan daghemmen och den pedagogiska halvdagsvården (lekskolor) uppenbar. På daghemmen dominerade de förvärvsarbetande mödrarna. Över 20 procent av barnen hade ensamstående förvärvsarbetande mödrar. På lekskolorna gick helt andra barn. Inte mer än fyra procent var barn till ensamstående förvärvsarbetande mödrar. 90 procent däremot hade sammanboende föräldrar där mamman var hemma.

Utredningen utdefinierar emellertid de förvärvsarbetande mödrarna, särkilt de ensamstående, ur statens stödåtgärder. Förvisso menar man att det vore önskvärt om deras barnavård kunde förbilligas. Det är, menar man emellertid, en fråga för socialhjälpen, vid denna tid liktydigt med fattigvården.

Det var inte en oviktig markering. Ty en övergripande fråga som vägleder diskussionen om den pedagogiska halvdagsomsorgen är hur den skall urskiljas ur fattigvården. Det ska den, menar man, genom att någon klassmässig begränsning eller behovsprövning inte ska göras och genom en enhetlig och låg avgift.

Det är utan tvekan en något häpnadsväckande linje utredningen driver, särskilt med tanke på att de övriga reformerna under 1930-talet i så hög grad var ägnade åt att lösa sociala problem. Samtidigt kan man säga att utredningens inriktning var betydelsefull för barnomsorgens utveckling i Sverige.

För det första därför att man från början definierade den som en allmängiltig fråga. Barnomsorgen skulle fungera som ett pedagogiskt komplement till uppfostran i hemmet och ''icke främjas i konkurrens'' med hemmet. Men om omsorg skulle äga rum utanför hemmet borde samhället stödja denna därför att den tidiga pedagogiska fostringen var av så utomordentlig vikt för barnets fortsatta utveckling och därmed också för samhället. Det var, kan man säga, barnen man ställde i centrum. Heldagsomsorg var inte tillskapat för barnens behov, menade man, utan för mödrarnas. Halvdagsomsorgen däremot var till för barnen. Via barnen som legitimationsgrund kunde man sedan motivera en avlastning av hemmafruarna.

För det andra, vilket ansågs följa ur det stora samhällsintresset, bör verksamheten i möjligaste mån bedrivas av kommunerna själva. Verksamhet som i fortsättningen bedrivs av privata intressenter bör regleras på ett sådant sätt att de ''omskapas till mera socialt betonade institutioner''. Mot olika former av ideellt drivna institutioner bibehåller man dock en öppen attityd. Däremot menar man att det ''icke kan vara rimligt att institutioner, som bereda sina innehavare ekonomisk vinst, skola understödjas.''

Det samhälleliga inflytandet över barnomsorgen var viktigt också därför att det möjliggjorde bättre villkor för personalen. I den statliga inspektion som föreslogs i samband med statsbidraget skulle därför ingå att ''bedöma personalens löne- och arbetstidsförhållanden''. De gamla formerna av arbete vid dessa institutioner, så som frivilligt arbete av halvtidsarbetande kvinnor försörjda på annat sätt eller olika välgörenhetsinsatser, förklarades otidsenliga och inte motsvarande de krav en ''sakligt inställd yrkesutövare måste kräva''. ^[141]

Något statsbidrag kom emellertid inte att införas. Kommissionens förslag till hur bidraget skulle konstrueras stötte nämligen på patrull. Därför fick 1941 års befolkningsutredning i uppdrag att utreda frågan än en gång. I den kom motiven bakom barnomsorgen delvis att förändras och därmed stödet till den att bli mer vittomfattande. Samtidigt föreslog samma kommission en egen stödform till de hemarbetande mödrarna vid sidan av barnomsorgen, så kallad social hemhjälp, eller hemvårdarinnor. Bägge utredningarna publicerade sina förslag 1943, bägge ledde till att statsbidrag för de respektive verksamheterna infördes 1944.

På sätt och vis skulle man kunna säga att ett viktigt bakgrundsmotiv till ställningstagandena i den ena utredningen återfinns i den andra. Redan i början av 1920-talet hade frivilligkrafter börjat organisera stöd åt de hemarbetande mödrarna när det var sjuka, för att hemmet och barnen skulle klara sig. I befolkningsutredningens betänkande Statsbidrag till social hemhjälpsverksamhet menar man att denna verksamhet visat sig av sådant allmänt intresse att staten bör stödja den genom bidrag och att kommunerna själva bör ta över verksamheten. ''Samhället har'', skriver man ''obestridligen ett starkt intresse av att barnens omvårdnad och hemmens skötsel icke äventyras vid tillfällen, då hushållens normala funktioner av en eller annan anledning rubbats på ett mer allvarligt sätt''.

Det fanns emellertid andra tungt vägande skäl till att samhället också borde gå in både med finansiella och organisatoriska resurser. Nämligen bristen på arbetskraft. Den allmänna bristen på arbetskraft och den expansiva industri- och kontorssektorn förde med sig en förändring av den kvinnliga arbetskraftens sammansättning. Allt färre kvinnor var beredda att arbeta som hembiträden och sökte sig i stället till arbeten med bättre lön och bättre arbetsvillkor. Samtidigt som urbaniseringen således ledde till minskade möjlighet att få hjälp av släkt och grannar blev det allt svårare, även för de som hade råd, att anlita privat hjälp i hemmet.

''Inför de många bevis för svårigheten att anskaffa tillräcklig och lämplig arbetskraft för social hemhjälp, som kommit utredningen till handa under arbetets gång, framstår hemhjälpsfrågan i själva verket i första hand som ett organisatoriskt problem. Det gäller närmast att finna en framkomlig väg till ökad och förbättrad rekrytering av arbetskraft för verksamhetens fortsatta utveckling.[min kurs.]''

Samhället kan således inte enbart nöja sig med kontanta bidrag. Genom att samhället också organiserar verksamheten kan man förbättra löne- och anställningsvillkor inom hemhjälpsyrket och därmed mobilisera arbetskraft. ^[142]

Men om det råder brist på arbetskraft och särskilt sådan för hjälp i hemmet då undermineras ju delvis befolkningskommissionens ställningstagande i barnomsorgsfrågan på flera sätt. För det första kan det finnas ett samhällsintresse i heldagsbarnomsorg eftersom det lösgör fler kvinnor för förvärvsarbete. För det andra framstår det öppna valet mellan hjälp i hemmet och kollektiv barnomsorg som än mer naivt eftersom allt färre kvinnor var beredda att arbeta i annans hem under de anställningsvillkor som gällde. För det tredje borde samma argumentation som används för hemhjälpen kunna användas på barnomsorgen. Endast om samhället träder in som både organisatör och finansiär kan arbetsvillkor som gör att kvinnorna är beredda att arbeta med barnomsorg skapas.

Så resonerade befolkningsutredningen också mycket riktigt i sin utredningen om barnomsorg. På grund av kriget och den följande bristen på manlig arbetskraft riktades blickarna mot kvinnorna. Man lyfter på ett annat sätt än tidigare fram de förvärvsarbetande mödrarna och deras situation. Och även om impulsen kom från krigssituationen formuleras deras problematik i allmängiltiga termer. Därigenom uppmärksammas den samhällsparadox vi tidigare skildrat: ''För den förvärvsarbetande modern måste vissheten om att barnets ankomst hindrar henne från att fortsätta sitt förvärvsarbete, vara ett av de i nativitetshänseende mest återhållande motiven.''

Alltså. Kvinnorna ställs inför ett val med både personliga och samhälleliga följder. Hon kan låta bli att föda barn och därmed både fortsätta arbeta och bibehålla sin ekonomiska standard. Hon kan föda barn, fortsätta arbeta, vilket enligt befolkningsutredningen, för en stor grupp innebär att barnen måste lämnas vind för våg. Eller så kan hon föda barn och sluta arbeta, också detta för många enligt kommissionen, med kraftigt sänkt standard som följd.

Utredningen uttrycker visserligen en önskvärd norm om att mödrar bör kunna vara hemma med spädbarnen. Men man var också realistisk:

''I praktiken måste man emellertid räkna med att det inom överskådlig framtid kommer att finnas ett ej ringa antal mödrar, som icke kunna uppgiva sitt yrkesarbete, utan att familjens ekonomiska standard högst väsentligt sänkes, och vilkas arbete i förvärvslivet av andra skäl är önskvärt ur produktionens synpunkt.''

Målsättningen att barnen skulle kunna vara så mycket som möjligt hos sin mamma kunde emellertid också användas som motivering för daghem. ''Särskilt i fråga om ogifta mödrar, änkor och gifta kvinnor, som ej sambor med mannen, är tillgången till en sådan institution ofta rentav en förutsättning för att modern över huvud taget skall kunna behålla barnet hos sig och ej nödgas lämna det helt ifrån sig till fosterföräldrar eller till sluten barnavård.'' Genom hjälp på dagarna kunde barnen bo kvar hos mamman. Och slippa fattigvården.

Visserligen vidhåller man att halvdagsvården är att föredra ur pedagogisk synvinkel, men de andra skälen är också så starka så man förespråkar statsbidrag även till daghemmen.

Skälen var emellertid inte så starka att de skulle påverka avgiftssättningen för daghemmen. Lekskola var av så allmänt intresse att avgiften borde ligga på en låg och enhetligt nivå. För daghemmen gällde dock fortsatt den minoritetsproblematik befolkningsutredningen pekat på. Staten skulle stödja daghemmen därför att det fanns ett socialt motiv. Samtidigt måste man därmed se till att man inte subventionerade familjer med god ekonomisk ställning. Därför förespråkar man differentierade avgifter. Statssubventionerade daghem skulle således betraktas som ett naturastöd åt låginkomsttagare. Medan lekskolan skulle vara en för alla tillgänglig samhällelig tjänst.

En rimlig, och redan antydd, tolkning av hållning i de båda ovan diskuterade betänkandena från befolkningsutredningen är att den avgörande faktorn om hjälpformen ska utformas universellt eller om den ska vara riktad är om den vänder sig till en majoritet eller en minoritet. Hemmafruarna var vid denna tid en majoritet. När man, som lekskolan och den sociala hemhjälpen, vänder sig till dem så bör tjänsterna utformas som generella rättigheter. Social hemhjälp, skriver man till exempel, ska inte enbart kunna nyttjas av fattiga, därför att behovet av hjälp i hemmet är ett ''familje-socialt organisationsproblem av större räckvidd. Målet bör vara att för alla familjer över huvud taget säkerställa det tillfälliga behov av hemhjälp som måste tillgodoses i vissa kritiska situationer.'' Här handlar det således inte alls om att avskräcka höginkomsttagarna från att använda sig av tjänsten. Likadant var det med lekskolan. ^[143]

Men vad skulle hända när en majoritet av kvinnorna förvärvsarbetade (jordbrukare oräknat)?

Det beslutade statsbidraget var tämligen blygsamt, ungefär 10 procent av driftskostnaden. Det var ändå betydelsefullt. Främst genom att man klart deklarerat att barnomsorg var en offentlig angelägenhet. Med statsbidraget i ryggen ökade också kommunernas aktivitet på området. I början av 1940-talets drevs så få som 7 procent av de befintliga barnomsorgsinstitutionerna av kommunerna. 1950 var kommunen huvudman för 36 procent av landets barnstugor. Det viktigaste skälet till att kommunernas andel ökat var att de stått för merparten av tillväxten under decenniet. Trots att de enskilda alternativen minskat sin andel hade de ökat i antal. ^[144] Det är emellertid omvittnat hur kommunerna under 1940-talet också tog över befintliga barnstugor.

I Örebro exempelvis kommunaliserades barnomsorgen tack vare statsbidraget. ''Inte var det mycket, ca 10 procent, men det gav ändå staden en politisk möjlighet att ta över daghemmen och inordna den i dem ordinarie kommunala verksamheten'', menar forskaren Annika Schéele. ^[145] Ellen och Maria Mobergs pionjärverksamhet i Norrköping kommunaliserades under 1940-talet. När staden sände ut en enkät till myndigheter och organisationer om huruvida kommunalisering borde ske eller ej ställde sig samtliga bakom en kommunalisering. ^[146]

Redan 1946 tillsattes en ny utredning om barnomsorgen för att följa upp befolkningsutredningens förslag och det införda statsbidraget. 1951 lade man fram betänkandet Daghem och förskolor. Det är en gedigen lunta på dryga 600 sidor vars angreppsätt är det totala, från atombombsålderns inverkan på familjerna, över kvinnornas rätt till arbete till långa tabeller över pneumokockernas utbredning på dagis. Ingenting lämnas åt slumpen. I utredningen konsolideras det tidigare deklarerade samhälleliga stödet till barnomsorgen och argumenteras intensiv mot olika former av kritik mot daghemmen som familjeförstörare, farliga för barnens hälsa och för dyra.

I främsta ledet ställer man emellertid ännu lekskolan. Det är, skriver man, ''framför allt insikten om att våra barns fostran och uppväxtmiljö samt deras utveckling till socialt och psykologiskt välanpassade och harmoniska ungdomar är en hela folkets angelägenhet'' som gör barnomsorgen till en samhällsuppgift. ''Samhället kan inte längre blunda för vad som sker i de unga familjerna, för deras problem och bekymmer med barntillsyn och barnuppfostran. Barnen bör nu sättas i centrum för samhällsplaneringen''. ^[147]

Lekskolan har därvidlag en betydelsefull roll att fylla. Genom att komplettera hemmens uppfostran tänker sig utredningen att lekskolorna kan stärka barnen. Hemfostran är och bör förbli den viktigaste i barnens liv. Men genom att barnen får umgås i grupp under professionell ledning några timmar om dagen vinner man det bästa ur båda formerna.

På lång sikt, framhåller utredningen, bör lekskolan byggas ut i en sådan omfattning att alla barn mellan 3 och 7 år beredes plats i lekskola om deras föräldrar vill. Plats i lekskola bör också bli avgiftsfri.

Vid sidan av barnen framhåller man också kvinnornas situation. Lekskola är inte enbart till för barnen. Den är också till för att lätta bördan för de hemarbetande mödrarna. På denna punkt tycker man sig emellertid inte behöva argumentera särskilt ingående, alla är, menar man, överens om det.

Nej, det är i stället de förvärvsarbetande mödrarna som uppfattas som problematisk, vars situation och rätt till samhällsstöd man ingående måste argumentera för.

Redan i propositionen som följde av befolkningsutredningens betänkande lade Gustav Möller fast linjen. Samhällets uppgift är inte att moralisera över om mödrar arbetar eller inte utan att se till att kvinnors förvärvsarbete inte försvårar för dem att skaffa barn och att inte barnen blir lidande. ''Härvidlag gäller det för samhället att medverka till att erforderliga institutioner kommer till stånd och att tillse, att dessa tillgodose krav på vård av barnen, som kunna anses önskvärda.'' ^[148]

Den linjen förstärks i 1951 års betänkande om barnomsorgen. Konflikten mellan arbete och barn är i grunden en samhällelig konflikt, menar man. Därför är det också samhällets uppgift att ''söka mildra och komma till rätta med de problem för kvinnorna och hemmen, som industrialismen, stadssamhället och kvinnornas förvärvsarbete medfört.''

Man tar emellertid ytterligare ett steg och lyfter fram den stora klyftan mellan tillgång på och behov av heldagsomsorg. I betänkandet slås fast att ''utvecklingen på något längre sikt pekar mot att de gifta kvinnorna i ständigt större utsträckning komma att förvärvsarbeta'' och att de kommer ''i stigande omfattning begära samhällets hjälp vid ordnandet av sin barnsyn.'' Samhället, arbetslivet och männen måste därvidlag ta större hänsyn till dessa kvinnors dubbla arbetsbörda. Det är, menar man, en social rättvisefråga att även dessa mödrar ''få känna den trygghet och trivsel som ligger i vetskapen att barnen äro väl omhändertagna under moderns arbetstid.''

Utredningen strävar här efter att omvandla de förvärvsarbetande kvinnornas problem till ett allmängiltigt problem. Målet är att ''underlätta förvärvsarbetet för de mödrar, som av olika skäl själva önskar åtaga sig förvärvsarbete, även när barnen är små. ''Samhället ska således varken förespråka förvärvsarbete eller tvärtom. Så länge barnomsorgen är bristfälligt utbyggd får det emellertid just en återhållande effekt. Valet blir inte fritt.

''Kvinnorna skola få möjlighet att välja var de skola göra sin arbetsinsats - i hemmet eller ute i förvärvslivet. För att detta icke skall bli någon tom fras måste det finnas praktiska möjligheter som underlätta valet. [...] Principiellt måste nu samhällets ansvar för tillsynen av de förvärvsarbetande mödrarnas barn fastslås, dess skyldighet och strävan att inrätta och värna om daghemmen.''

Staten bör därför öka bidragen till de olika barnomsorgsformerna och till bidragen koppla krav på behörigt utbildad personal och lokalernas utformning. Samtidigt bör hela barnomsorgen successivt kommunaliseras. Principiellt skall både lekskolorna och daghemmen stå öppna för alla. Ännu kvarstår emellertid minoritetsproblemet. Eftersom barnomsorg bör ses som en subvention av förvärvsarbete måste familjerna också bidra med avgifter efter ekonomisk bärkraft, de ska graderas efter inkomst.

Utredningen ställde, i egna ögon, dock ut en måttfull utbyggnadsplan. Utbyggnaden får inte ske ''efter några schabloner eller önskedrömmar utan så långt som möjligt anpassas efter vårt lands ekonomiska och personella resurser.'' Inom loppet av tio år bör lekskoleverksamheten utvidgas så att den omfattar 15 procent av barnen mellan 3-7 år, och daghemmen byggas ut så att de omfattade 6 procent av barnen mellan 2-7 år. Som ett tillfälligt komplement till daghemmen kunde man också tänka sig en viss utbyggnad av den familjedaghemsverksamhet som startats i en del kommuner. Kärnan måste, inskärpte man, emellertid vara ''små, välordnade daghem.'' ^[149]

Daghemmen i centrum

Någon förändring och höjning av statsbidragen blev det emellertid inte. Någon utbyggnad av daghemmen blev det inte heller. I början av 1960-talet hade bara några hundra barn till fått barnomsorg i daghem. Däremot hade ''det tillfälliga komplementet'' familjedaghem växt kraftigt. Från att relationen mellan daghem och familjedaghem varit ungefär sex barn på daghem för ett på familjedaghem hade den förändrats så att det i början av 1960-talet gick två barn på daghem för varje barn i kommunalt familjedaghem.

Däremot hade antalet barn i lekskola fördubblats. Det var således barnomsorgen som riktades till hemmafruarna som expanderade. ^[150]

Under tiden började allt fler mödrar förvärvsarbeta. I mitten av 1940-talet arbetade knappt 15 procent av alla gifta kvinnor. I mitten av 1960-talet mer än var tredje. Dramatiken i utvecklingen illustreras av att bara mellan 1960 och 1964 ökade de gifta småbarnsmödrarnas förvärvsarbete med nästan 40 procent. Över hälften av de ogifta småbarnsmödrarna förvärvsarbetade vid det laget. Också männen började få upp ögonen för barnomsorgen. 1961 motionerar LO:s ordförande i riksdagen om en utbyggnad av daghemmen.

Precis som inom äldreomsorgen råder febril aktivitet under de första åren av 1960-talet. Utredningar hinner inte presenteras mer än i PM och stenciler innan statsbidragsbeslut tas. Redan 1963 kan statsrådet Ulla Lindström lägga fram ett förslag om en kraftig höjning av statsbidragen till daghemmen.

I propositionen uttalar man ambitionen att statsbidraget måste ökas för att ''stimulera kommunerna till nödvändiga ökade insatser för utbyggnad av institutioner för främst de förvärvsarbetande mödrarna.'' Därför inför man statsbidrag för uppförande av daghemsbyggnader och höjer driftsbidraget till daghemmen kraftigt medan bidraget till lekskolorna lämnas orörda. Prioriteringen är klar: det är det förvärvsarbetande mödrarna som i första hand ska stödjas. ^[151]

Tre år senare är det dags igen. Byggnadsstödet fördubblas och driftbidraget till daghemmen ökar med 40 procent. ''Vad beträffar riktlinjerna för barnstugornas utbyggnad har familjeberedningen lagt tyngdpunkten på sådana institutioner som främst tillgodoser behov av barntillsyn för heltid- och deltidsarbetande föräldrar.''

Under föredragningen av propositionen säger Ulla Lindström: ''Från att ha varit enbart socialt nödvändiga institutioner har daghemmen fått karaktären av serviceanordningar för barnfamiljer med förvärvsarbetande föräldrar.'' Klarare kan det inte uttryckas. Det är inte längre moraliskt tvivelaktigt att arbeta som mor. Problemet har blivit allmängiltigt.

I stället ställs individen och hennes personliga val i förgrunden:

''Härmed är betydelsefullt att föräldrarna har valfriheten att satsa sina personliga resurser på arbetsuppgifter som de trivs med. Valet mellan hemarbete och förvärvsarbete i något annat yrke bör så långt möjligt vara fritt. Samhället bör inte påverka sådana avgöranden i ena eller andra riktningen. Men dess uppgift måste vara att försöka så vitt möjligt undanröja hindren för ett fritt arbetsval. Då tillgång på ordnad barntillsyn utanför det egna hemmet är en förutsättning för valfrihet bör samhället medverka till att ordna sådan tillsyn.'' ^[152]

När man i propositionen sammanfattar behovet och målet med den samhälleliga barnomsorgen har de pedagogiska och sociala motiven samma tyngd:

''För barn kan barntillsyn i grupp betyda att man tidigt grundlägger goda samarbetsvanor och en viktig gruppgemenskap och genom tillämpning av modern lekpedagogik och tillgång på lämplig utrustning och material kan också barnens individuella utveckling främjas.

För stora grupper kvinnor - och i viss mån även män - är organiserad barntillsyn en förutsättning för en reell valfrihet mellan hemarbete och yrkesarbete.

För ensamstående barnförsörjare är hjälp med barntillsyn en förutsättning för försörjning genom egna yrkesinsatser.

För samhället öppnar den organiserade barntillsynen möjligheten att utnyttja de arbetskraftsresurser, som de gifta kvinnorna utgör.'' ^[153]

Frågan om familjedaghemmens status tas varken upp i propositionerna 1963 eller 1966 även om man förespråkar daghem framför familjedaghem. 1967 presenteras emellertid ett utredningsförslag om statsbidrag också till familjedaghemmen. Utredningen lyfter visserligen fram en rad negativa sidor hos familjedaghemmen, såsom brist på kontinuitet, dåligt utbildad personal och sämre lokaler. Men man framhåller också vissa fördelar. Familjedaghem kan vara bra på landsbygden där barnomsorgsbehoven inte täcker ett helt dagis, det kan passa skiftesarbetande föräldrar och infektionskänsliga barn.

Viktigare är dock: i utredningen kan man ånyo presentera siffror på den skriande klyftan mellan efterfrågan och tillgång på kommunalt organiserad barnomsorg. I runda tal uppskattar man behovstäckningen till högt 10 procent. ''De stora och otillfredsställda behov av barntillsyn som föreligger, nödvändiggör därför enligt utredningens mening, en utbyggnad även av familjedaghemsverksamheten.'' Samma år införs statsbidrag också till familjedaghemmen. ^[154]

I utredningen uttalar man tydligt att det är kommunal barnomsorg det handlar om. För att säkerställa att personalen i familjedaghemmen verkligen är kvalificerade och för att förbättra deras arbetsvillkor kräver man att dessa skall vara kommunalt anställda. Det är inte helt ointressant. För hur ställde man sig till privat drift av barnomsorgen?

Det är nästan omöjligt att svara på. I utredningen konstaterar man att drygt 30 procent av barnen under 7 år till förvärvsarbetande mödrar tas om hand i privata familjedaghem. För ungefär hälften av dessa var det någon släkting som stod för omsorgen, den övriga hälften stod någon utanförstående för. Det märkliga är att man inte alls förhåller sig till detta, inte diskuterar vad som är att föredra. I lagen om statsbidrag till barnomsorgen 1966 försvann omärkligt och tyst också möjligheten att ge statsbidrag till barnomsorg i enskild regi . Helt säkert är det inte att lagen bör tolkas på detta sätt. För där anges att om någon annan än kommunen söker statsbidrag måste ett yttrande från barnavårdsnämnden medfölja. Men från att ha varit en klart uttalad möjlighet där stiftelser, föreningar och industridaghem nämns blir det en luddig formulering. ^[155] När striden om privatdaghemmen drar igång i början av åttiotalet är det denna formulering som gäller.

Barnomsorgens konsolidering

1972 lade barnstugeutredningen fram sitt slutbetänkande om den samhälleliga barnomsorgen. I det läggs de riktlinjer fast som gäller än i dag. På 1 057 sidor gör man en fullkomlig genomgång av barnomsorgens alla aspekter. En stor del av utredningen ägnas åt barnomsorgens inre arbete, dessa pedagogik och motiven bakom. Det viktiga för oss är att denna noggranna genomgång av pedagogiken inte längre enbart handlade om lekskolan. Hela barnomsorgen skulle genomsyras av den pedagogiska syn man förde fram. Därmed hade till slut de två traditionerna från daghemmen och barnträdgårdarna gjutits samman i en sammanhållen förskola, som man döpte om hela komplexet till. Därmed var barnomsorgen helt konsoliderad på riksnivå. ^[156]

Barnstugeutredningen föreslog en kraftig ambitionshöjning för barnomsorgen. Både vad gäller kvalitet och kvantitet.

I den efterföljande propositionen sammanfattar den föredragande departementschefen Camilla Odhnoff den kvalitativa ståndpunkten. ''Målet bör utgå ifrån att varje barn skall ha rätt till sådana livsbetingelser att det ges förutsättningar att utveckla sina inneboende möjligheter.'' ^[157] Förskolan ska utgå från barnets ''speciella förutsättningar'' och stärka denne som individ. Hon hänvisar därvid till utredningen som skrivit att familjelivet allt mer blivit en plats främst för ''intensiv känslomässig kontakt'', medan familjen däremot inte längre i samma utsträckning förmedlar sociala relationer, varken till andra grupper eller arbetsliv. Förskolan har därför också, enligt utredningen, en ''viktig funktion när det gäller att successivt vidga barnens orientering i omvärlden och ge en begynnande föreställning om de skiftande levnadsmönstren i samhället och bidra till att skapa tolerans för `främmande` inslag och förståelse för att många människor lever under andra betingelser än den egna familjen.'' ^[158] Förskolan bör, säger Camilla Odhnoff, också ''minska skillnader i barns utgångsläge inför skola och senare i livet.'' ^[159]

Kvantitativt innebar reformen också att ribban höjdes. Förskola ska inte enbart vara till för vissa barn och föräldrar utan ses som en del i den generella välfärdspolitiken. Den ska vara en ''serviceinstitution för hela familjen''. För det första ska förskola i deltidsform erbjudas alla barn från åtminstone sex års ålder. Den skall dessutom vara avgiftsfri. För det andra ska alla barn med någon form av handikapp erbjudas förskola redan från tidig ålder. För det tredje ska alla barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar ''på sikt'' kunna erbjudas plats på daghem. För dessa måste fortsättningsvis en avgift tas ut och någon invändning mot inkomstprövade avgifter har man inte. Däremot betonar man inte längre att de differentierade avgifternas uppgift är att ta tillbaka en del av subventionen från mer välbeställda familjer. I stället betonas att avgiftssättningen inte får utestängda familjer med låga inkomster.

Även heldagsbarnomsorgen var nu av allmängiltigt intresse. 1970 förvärvsarbetade hälften av alla småbarnsmödrar.

Genom omfattande behovsberäkningar visar barnstugeutredningen att behovstäckningen är långt ifrån tillfredsställande. 1971 räknar man med att 16 procent av de som behöver barnomsorg får det. Även med de ambitiösa utbyggnadsplanerna tvingas man konstatera att det inte kommer råda mer än halv behovstäckning 1980. Därför slår man fast att ''heltidsförskolan bör ges prioritet i utbyggnaden under 1970-talet'' och att heltidsförskolan bör utgöra ''basen'' i den kommunala förskolan.

Det var inte så konstigt. I centrum för intresset stod kvinnans frigörelse. ''Daghemsutbyggnaden är'', skriver utredningen, ''ett av de mest väsentliga instrumenten för såväl stat som kommun att befrämja jämlikhet mellan könen och göra den fulla sysselsättningen till en rättighet som kommer alla vuxna till del.'' ^[160]

Samma år - 1972 - sa statsminister Olof Palme på det socialdemokratiska kvinnoförbundets kongress:

''Kampen för kvinnors frigörelse gäller att skapa ekonomiska och sociala villkor som gör henne oberoende som individ. [...] Vi vill helt enkelt ta bort de hinder som alltid har funnits och finns än i dag för kvinnans lika rätt på arbetsmarknaden.'' ^[161]

Det året upphörde också sambeskattningen av makar. Kvinnans inkomst lades inte längre ovanpå mannens i skattehänseende. Inkomsten var hennes egen och hon betalade den skatt hennes lön motsvarade.

I förskolelagen 1973 slår man så fast att alla barn ska ha rätt till förskola i deltidsform och att kommunerna måste upprätta planer för utbyggnad av barnomsorgen. I en proposition 1975 menar man att barnomsorgen 1985 ska var så utbyggd att ''alla ifrågavarande barn skall kunna erhålla plats i den kommunala barnomsorgen'' och i barnomsorgslagen 1976 uttalas kommunernas skyldighet att ''sörja för de barn som på grund av föräldrars förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad [...] får sådan omvårdnad, om ej behov tillgodoses på annat sätt.'' ^[162]

1980 förs bestämmelserna in i socialtjänstlagen.

Efter barnstugeutredningen har det huvudsaklig intresset för barnomsorgen på nationell nivå handlat om hur behovstäckningen ska uppnås. ^[163] Det visade sig nämligen inte så enkelt. 1975 var målet full behovstäckning 1985. Det året uttalade riksdagen ånyo ambitionen full behovstäckning, vilket man då ännu inte uppnått, och att det skulle råda för alla barn över 1,5 år från och med 1991. Från och med januari 1995 har kravet på kommunernas skyldighet att bistå med barnomsorg till alla ytterligare skärpts.

I början av 1980-talet seglade däremot ett annan fråga som berörde barnomsorgen upp. Nämligen i vilken mån privata alternativ skulle ha rätt till statsbidrag. Våren 1982 klargörs reglerna om statsbidrag ånyo, då det heter att statsbidrag även lämnas till ''sådan barnomsorg i daghem eller familjedaghem som driva av någon annan än kommunen.'' Redan någon månad efter den socialdemokratiska regeringens tillträde hösten 1982 upphäver den nye socialministern, Sten Andersson, lagen.

Ett år senare dyker den emellertid upp ånyo, men med ett förtydligande. Daghemmen måste drivas av en organisation eller annan sammanslutning och får inte drivas med vinstsyfte. Således samma inriktning som på 1940-talet. Redan året därpå ändras lagen ånyo. Nu heter det att daghem kan få statsbidrag om de drivs av föräldrar som gemensamt tar ansvar för sina egna och andras barn (året därpå görs förtydligandet kooperativ), eller av sammanslutning med anknytning till ideell organisation, eller om den erbjuder en speciell pedagogik eller arbetar på andra liknande ideella grunder. Sedan händer ingenting förrän 1990 då lagen både ytterligare vidgas och preciseras. Nu får också så kallade personalkooperativ statsbidrag, samtidigt skrivs i klartext att aktiebolag inte kan få statsbidrag. Dessutom tillförs krav på behörig personal och att avgifterna inte får vara högre än de kommunala.

Två år senare förändrar den borgerliga regeringens socialminister Bengt Westerberg ånyo lagen genom att ta bort alla begränsningar samtidigt som det stadgas att avgiften inte ''oskäligt'' får överstiga den kommunala. Därmed hade han brutit en mellan 100- och 150-årig tradition att barnomsorg inte ska drivas av vinstintressen. ^[164]

3.3 Den offentliga barnomsorgen

Sett över lång tid är barnomsorgen en enorm succéhistoria. Det torde inte råda något tvivel om att statsmakternas intentioner och statsbidragsstyrning på det hela taget styrt barnomsorgen, under varje period, i den riktning man eftersträvat. Barnomsorgen är också ett exempel på hur lång tid det tar att mobilisera resurser. Föst i dag 1995 börjar barnomsorgen få den omfattning man uttalade i 1972 års barnstugeutredning. För barnomsorgen har verkligen växt.

Hur ser då tillväxten ut i siffror?

Under lång tid dominerade lekskolorna över heldagsomsorgen. Medan daghemsutbyggnaden stod stilla under 1950-talet fortsatte lekskoleverksamheten att växa. Någon gång i början av 1970-talet gick heldagsomsorgen förbi lekskolorna i omfattning och först en bit in på 1980-talet hade fler barn plats på daghem än i lekskola.

För samtliga barnomsorgsformer innebar de olika statsbidragen under 1960-talet att tillväxten tog ny fart. Daghemmen började expandera i rask takt efter statsbidragsbeslutet 1963, lekskolorna gick in i en ny tillväxtbana efter det nya statsbidragsbeslutet 1966 och familjedaghemmen upplevde en exempellös tillväxt efter 1968 års statsbidragsbeslut. (Diagram 3.1).

Medan daghemsutbyggandet bara fortsatt och fortsatt har både lekskolorna och familjedaghemmen börjat stagnera i omfattning. Förvisso framstår kanske inte familjedaghemmen riktigt som det tillfällig komplement som de från början var tänkta att vara. I slutet av 1970-talet hade relationen mellan daghem och lekskolor nästan utjämnats så att det på varje daghemsbarn gick ett familjedaghemsbarn. Samtidigt står det utom tvivel att utbyggnaden av den samhälleliga barnomsorgen aldrig hade kunnat gå så fort om inte familjedaghemmen byggts ut. Mellan 1970 och 1980 fick 161 000 fler barn plats i den offentliga heldagsomsorgen. Daghemmen och familjedaghemmen hade på ett decennium ökat med 250 procent.

De senaste åren har emellertid antalet barn på familjedaghem minskat samtidigt som allt fler barn får plats på daghem. Vi kan således säga att intentionerna på sätt och vis är på väg att till slut förverkligas. När daghemmen börjar få en tillfredsställande omfattning minskar familjedaghemmens betydelse. Precis som man ville. 1994 var relationen mellan daghem och familjedaghem tillbaka på 1950-talets nivå. På drygt tre barn på dagis går ett barn på familjedaghem.

Sedan det första statsbidraget för offentlig småbarnsomsorg infördes har den växt med otroliga 6 700 procent. Nästan en halv miljon fler barn har i dag offentlig barnomsorg jämför med 1940-talet.

Också om vi sätter utvecklingen i relation till det totala antalet småbarn framstår tillväxten som enorm. I början av 1950-talet gick i runda tal någon procent av barnen på dagis, någonstans runt sex till sju procent gick i lekskola och kanske 0,2 procent i familjedaghem. I dag går 39 procent av förskolebarnen på dagis och 12 procent utnyttjar familjedaghemmen. Knappa åtta procent går på det som förut kallades lekskola. (Diagram 3.2)

Barnomsorgens kostnader

1969 upptog kostnaderna för barnomsorgen mellan 0,6 (för landsortskommuner) och 3,2 (för tätortskommuner) procent av kommunernas totala driftsbudget. En uppskattning av barnomsorgens totala andel av bruttonationalprodukten ger vid handen att den motsvarade 0,2 procent av landets samlade resurser. ^[165]

1991 gick däremot 12 procent av kommunernas driftskostnader till barnomsorgen. Totalt kostade barnomsorgen cirka 38 miljarder kronor 1994. Barnomsorgens resursåtgång motsvarade 2,5 procent av BNP. ^[166]

Dessa mått visar hur stor andel av våra resurser vi lägger på offentlig barnomsorg; hur mycket den totalt kostar. Däremot säger den inte så mycket om hur kostnadsutvecklingen ser ut inom barnomsorgen. Har barnomsorgen blivit billigare eller dyrare? Under 1980-talet var den allmänna föreställningen att barnomsorgen blivit en ytterst dyr verksamhet.

I en nyligen genomförd undersökning visar man däremot att produktiviteten inom barnomsorgen ökat väsentligt under 1980- och 1990-talet. Totalt sett ökade produktiviteten med 27 procent under perioden mellan 1980 och 1992. Konkret innebar det att vi fick 27 procent mer ut ur insatta resurser 1992 jämfört med 1980. ^[167]

Även om siffrorna är ytterst osäkra kan det också vara intressant att se hur kostnaden per barn utvecklats sedan den offentliga barnomsorgen infördes. 1950 kostade en daghemsplats 5,6 miljontedels procent av BNP, 1970 7,6 miljontedels procent och 1991 4,9 miljontedels procent. En daghemsplats kostade således relativt sett mindre 1991 än den gjorde 1950. ^[168]

Tabell 3.1 Kostnad för en daghemsplats i miljontedels procent av BNP

Barnomsorgen finansieras i Sverige av stat, kommuner och de enskilda användarna. Fördelningen mellan de olika finansiärerna har förändrats avsevärt under perioden från 1950-talet.

1950 svarade staten för 10 procent av driftskostnaderna för daghemmen, föräldraavgifterna täckte i genomsnitt 17 procent av kostnaderna och resten stod kommunerna för, det vill säga 73 procent. ^[169] I och med de höjda statsbidragen under 1960-talet ökade statens andel av kostnaderna. 1966 uppgick statsbidraget till cirka 25 procent av driftskostnaderna. Föräldraavgiften kan uppskattas till cirka 18 procent av kostnaderna. Kommunens andel av kostnaden hade under perioden således sjunkit till 57 procent. ^[170] 1992 hade statsbidragens andel ytterligare ökat, till 40 procent för daghemmen medan kommunernas andel sjunkit till 50 procent. Statsbidragets ökade andel har således sin motsvarighet i en lika stor sänkning av både kommunernas andel som föräldraavgifternas andel, vilka 1992 uppgick till 10 procent. ^[171] (Diagram 3.3)

I dag kan vi inte uppskatta statsbidragens andel eftersom det inte längre finns några riktade statsbidrag. En uttalad ambition har däremot sedan början av 1990-talet varit att ånyo öka föräldraavgifternas andel.

Den offentliga barnomsorgen 1994

Även om det torde ha framgått tämligen väl av det föregående hur den offentliga barnomsorgen ser ut och vilken omfattning den har är en summering och översikt på plats.

Kommunernas skyldighet att bedriva barnomsorgs regleras som sagt i socialtjänstlagen. Kommunen ansvarar inte enbart för den barnomsorg man bedriver i egen regi. Dess ansvar gäller alla barn som bor i kommunen och kommunen ska svara för socialtjänsten inom sitt område. Det innebär att kommunen ytterst är ansvarig också för barnomsorg som bedrivs i till exempel föräldrakooperativ. Kommunerna är skyldiga att anordna minst 525 timmars avgiftsfri förskola till alla sexåringar, att se till att barn som av särskilda skäl behöver plats i förskola före sex års ålder får det och att planmässigt bygga ut barnomsorgen för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar.

1993 upphörde de specialdestinerade statsbidragen till barnomsorgen. Numera ingår statsstödet i det generella statliga utjämningsbidrag som kommunerna erhåller. Därmed har statens styrmöjlighet via statsbidrag upphört och kommunerna fått friare händer att disponera sina medel.

För barn upp till skolålder finns i dag fyra former av offentligt finansierad barnomsorg: daghem, familjedaghem, deltidsgrupp och öppen förskola.

Öppen förskola är en verksamhet som några timmar om dagen, ofta i anslutning till en lekpark, håller öppet för barn som ej går i annan förskola. Där ska både barn och föräldrar kunna etablera kontakter med andra och kunna få pedagogisk vägledning av utbildad förskolepersonal. 1984 infördes statsbidrag till öppna förskolor och verksamheten har sedan dess växt kraftig. Hur många barn som utnyttjar öppna förskolan vet vi inte. 1994 fanns 1340 öppna förskolor i Sverige.

Det vi genomgående benämnt lekskoleverksamheten kallas numera deltidsgrupp. Verksamheten är till för barn mellan 4 och 6 år men koncentrationen ligger på 6-åringarna. 1994 gick totalt 66 000 barn i deltidsgrupper. Av dessa var 59 000 6 år.

I familjedaghem tas barnen emot av en av kommunen anställd dagbarnvårdare i dennes hem. I familjedaghem kan både förskolebarn och skolbarn efter skolans slut gå. 1994 fanns det 22 000 familjedaghem för barn i ålder 0-6 år. I dessa fanns 101 000 barn. Samma år var 332 000 barn i åldern 0-6 år inskrivna på daghem. Det innebär att i runda tal hälften av alla barn mellan 0 och 6 år hade tillgång till offentlig barnomsorg.

Tabell 3.2 Förskolebarnomsorgen i Sverige 1994

Källa: Socialstyrelsen (1995c).

I själva verket torde det vara mer korrekt att hävda att omfattningen är ännu större. För samtliga yrkesarbetande föräldrar utgår sedan 1975 en inkomstrelaterad föräldrapenning när man får barn. 1994 fick man motsvarande 80 procent av lönen upp till cirka 20 000 kronor under 360 dagar. Man behöver inte ta ut alla dagar samtidigt utan kan spara dem. Det innebär att i princip någon i varje barnfamilj ska kunna stanna hemma med de små barnen åtminstone ett år och för många - genom att inte ta ut full föräldrapenning - även längre. Tar man hänsyn till att barnomsorg därmed i praktiken för de flesta inte är aktuell förrän barnen är ett till två år stiger barnomsorgens omfattning bland de berörda barnen betydligt. Totalt sett hade 70 procent av barnen i åldern 3 till 6 år plats på daghem eller familjedaghem 1994. Cirka 96 procent av alla sexåringar går i någon form av förskola.

Skolbarnomsorgen 1994

Allt sedan den allmänna folkskolan infördes i Sverige på 1800-talet har barn i skolåldern tillbringat några timmar om dagen i skolan. Men särskilt de yngre barnen har inte varit där hela dagen. Skoltiden täcker så att säga inte heltids förvärvsarbete för modern. För de äldre barnen är detta inget större problem. De är längre tid i skolan och klarar sig sedan själva. De yngre barnen däremot behöver någon form av tillsyn.

Det var det som de så kallade arbetsstugorna bistod med. Redan i 1938 års betänkande om barnomsorgen, som vi tidigare beskrivit, menade man dock att arbetsstugorna var otidsenliga. ''Skolan är och bör vara den enda samhälleliga institution, som ålägger barnen ett efter deras utvecklingsålder lämpat arbete. Den tid barnen därutöver äga fri bör visserligen till en del kunna fyllas av sysselsättning i det egna hemmet, men den måste också till sin huvudsakliga del kunna ägnas åt rekreation.'' ^[172] Arbetsstugorna blev eftermiddagshem, blev fritidshem.

Statsbidrag lämnades också till eftermiddagshemmen. Men om daghemmen utvecklades dåligt så utvecklades eftermiddagshemmen om möjligt ännu sämre. 1960 fanns inte mer än 2500 platser på fritidshem, 1970 6500. Någonstans kring en procent av de berörda barnen hade plats på fritidshem. ^[173]

Först i mitten av 1970-talet började barnomsorgen för skolbarn av växa ordentligt. 1994 hade 178 000 skolbarn plats på fritidshem. En del skolbarn har sin barnomsorg ordnad i familjedaghem. 1994 fanns 28 000 barn över 7 år i familjedaghem. ^[174] Totalt sett hade således 206 000 skolbarn plats i offentlig barnomsorg 1994. (Diagram 3.4)

Skolbarnomsorgen riktar sig i första hand till de yngre barnen. 1975 hade 9 procent av barnen mellan 7 och 9 år plats i antingen fritidshem eller familjedaghem. 1994 hade 52 procent av barnen i denna ålder plats i offentlig barnomsorg. 44 procent hade plats på fritidshem och 8 procent i familjedaghem. (Diagram 3.5)

Fördelningen mellan fritidshem och familjedaghem har således förändrats på ett liknande sätt som inom förskolebarnomsorgen. Vid en viss nivå leder utbyggnaden av fritidshemmen till att barnen lämnar familjedaghemmen för fritidshemmens skull.

Fram till 1990 ökade också skolbarnomsorgen för barn mellan 10 och 12 år. Visserligen från en ytterst låg nivå och hela tiden omfattande en minoritet i denna åldersgrupp. 1990 hade 8 procent av barnen i åldern 10 till 12 år plats i offentlig barnomsorg. Efter 1990 har andelen barn mellan 10 och 12 år börjat sjunka och var 1994 nere på 1984 års nivå, fem procent. ^[175] (Diagram 3.6)

Vid sidan om den ''halvöppna'' skolbarnomsorgen, det vill säga där man betalar för en plats, och i takt med att skolbarnomsorgen för de lite äldre barnen skurits ner har olika öppna former av fritidsverksamhet startats. Det vill säga en verksamhet som är öppen för alla. 1991/ 1992 nådde den öppna fritidsverksamheten någonstans kring fem procent av de berörda barnen. ^[176]

Var är barnen på dagarna - familjen, välgörenheten,den offentliga sektorn och marknaden

Under loppet av de 50 år som gått sedan statsbidrag infördes till barnomsorgen har barnens situation förändrats dramatiskt. Det är givetvis inte enbart på grund av statsbidraget utan hänger samman med hela det moderna industri- och välfärdssamhällets förändring och utseende. Här är inte platsen för att uppskatta om barn mår bättre eller sämre i dag.

Klart är i varje fall att barnen tillbringar en stor del av sin dag på helt andra ställen än de gjorde för 50 år sedan. Klart är också att de får omsorg, tillsyn och uppfostran under helt andra villkor. Av det ovanstående har redan framgått i vilken utsträckning som barn i dag tillbringar en stor del av sin dag i offentligt finansierad och producerad barnomsorg.

Ska vi förstå utvecklingen måste man dela upp den i två skilda men till varandra kopplade händelseförlopp. Det ena handlar just om att allt fler mödrar gått ut på arbetsmarknaden. Den utvecklingen förklarar omfattningen i den barnomsorg som behövs. Det andra handlar om hur barnen till de förvärvsarbetande mödrarna får sin tillsyn. Det är inom det händelseförloppet vi kan tala om en kommunalisering av barnomsorgen.

Ska vi således se var barnen tillbringade sina dagar måste vi också ta hänsyn till hur stor andel av mödrarna som arbetade och hur dessa löste sin barntillsyn.

Förskolebarnen

Några särskilt klara uppgifter om hur barnen tillbringade sina dagar under 1930- och 1940-talet har vi inte. De uppgifter som samlats in i de olika statliga utredningarna om barnomsorgen har inte systematiskt stämts av med varandra. Vi får nöja oss med de indelningar som finns i materialet.

Med all osäkerhet i åtanke kan vi ändå någorlunda sammanfatta läget runt 1940. En stor majoritet av barnen tillbringar sina dagar hemma med mamma. En del av dessa har utöver det tillsyn av anställt hembiträde. En liten minoritet totalt sett av mödrarna arbetar. Majoriteten av deras barn tas om hand av släktingar, 16 procent av betalt hemhjälp och maximalt fem procent går på daghem, troligtvis rör det sig om en betydligt mindre andel. Dessa daghem organiseras emellertid inte i första hand av de offentliga, utan av olika typer av välgörenhetsinrättningar. Någonstans kring sex procent av den formella barnomsorgen var kommunalt driven. Troligtvis befann sig inte mer än någon promille av barnen till förvärvsarbetande föräldrar i offentlig barnomsorg i början av 1940-talet. ^[177] (Diagram 3.7)

Jämför vi situationen i början av 1950-talet med i början av 1940-talet kan vi konstatera några förändringar. Fler småbarnsmödrar har börjat förvärvsarbeta och en större andel av dessa har sina barn på daghem. Dessa daghem är nu också i större utsträckning kommunalt drivna. Det enda verkligt säkra vi kan säga är att den formella barnomsorgens andel ökat och att det verkar som om barnen i ökad utsträckning befann sig i andras hem, betalt eller obetalt.

I mitten av 1960-talet har andelen förvärvsarbetande småbarnsmödrar ökat väsentligt. 1966 fanns det cirka 150 000 barn i förskoleåldern vars moder arbetade mer än 15 timmar i veckan. Nästan 40 procent av småbarnsmammorna förvärvsarbetade. ^[178] Denna mycket kraftiga ökning kunde emellertid under denna tid inte klaras av genom offentlig barnomsorg. Ser vi enbart till den kvantitativa utvecklingen så hade fler barn daghemsplats eller plats i kommunalt daghem i mitten på 1960-talet än 1950. Ser vi emellertid till de berörda barnen så hade andelen med formellt organiserad barnomsorg minskat under tiden. De förvärvsarbetande mödrarna var tvungna att lösa barntillsynen på något annat sätt.

1966 vistades fortfarande 52 procent av förskolebarnen med förvärvsarbetande moder i hemmet. Hur den tillsynen såg ut för barn under 7 år vet vi inte. Däremot finns uppgifter för barn upp till 10 år. Av de som fick sin tillsyn ordnad i hemmet hade 25 procent privat hemhjälp. Det vill säga, ungefär 13 procent av barnen hade privat betald tillsyn i hemmet. Majoriteten av de hemmavarande barnen fick emellertid sin tillsyn av någon annan i familjen eller släkten. 10 procent hade tillsyn av någon ''annan person''. Samtidigt vistades 14 procent av barnen på antingen daghem eller kommunalt familjedaghem och två procent på lekskola.

Daghemmen var vid denna tid på det hela taget fullständigt kommunaliserade. Någonstans runt 1 procent av daghemmen drevs av annan än kommunen. Sett över tid hade således den formellt organiserade barnomsorgens omfång för den berörda gruppen minskat något samtidigt som huvudmannaskapet för den förändrats kraftigt. Den största förändringen är dock att 31 procent av barnen 1966 vistades i privata familjedaghem. (Diagram 3.8) Den övergripande trenden är, såvitt jag kan tolka, att den betalda barnomsorgen utom hemmet ökar under perioden och att den offentliga andelen av den formellt organiserade barnomsorgen också ökar. ^[179]

I mitten av 1970-talet är situationen ånyo kraftigt förändrad. Kvinnornas deltagande i arbetskraften har fortsatt öka i snabb takt. Mer än vartannat barn mellan 0 och 6 år har nu en moder som förvärvsarbetar. Drygt 60 procent av de sammanboende kvinnorna med förskolebarn och nästan 80 procent av de ensamstående kvinnorna med barn i förskoleåldern förvärvsarbetar 1977. 39 procent av alla förskolebarn har en förälder hemma.

Samtidigt har den offentliga barnomsorgen byggts ut kraftigt. Först nu börjar vi få det moderna mönstret i barnomsorgen. 1977 får 48 procent av förskolebarnen med förvärvsarbetande mödrar sin tillsyn i någon form av kommunal barnomsorg. Var femte barn är hemma med sin förälder, ungefär lika många har privat betald barnomsorg. ^[180] (Diagram 3.9)

I dag är den kvinnliga förvärvsfrekvensen ännu högre. Vi har fått en total omvändelse jämfört med i början av 1940-talet. I dag förvärvsarbetar ungeför 80 procent av småbarnsmammorna, då var drygt 80 procent av kvinnorna med förskolebarn ej förvärvsarbetade. Det är således inte förvånande att både antalet och andelen barn som på något sätt får sin tillsyn utom hemmet ökat kraftigt.

Av samtliga barn i åldern 0 till 6 år var 1994 var cirka 40 procent hemma med någon av föräldrarna, 54 procent hade kommunal heldagsomsorg om vi också räknar in den privat organiserade men offentligt finansierade, 2 procent hade privat betald barnomsorg och 3 procent privat ej betalt barnomsorg. ( Tabellbilaga Tabell A3.1)

Räknar vi bort de föräldralediga blir omfattningen ännu större. Ser vi till de sammanboende och faktiskt förvärvsarbetades situation 1994 visar det sig att drygt 70 procent av barnen hade plats på daghem eller i familjedaghem. Ungefär 4 procent hade privat betald omsorg. 11 procent var hemma själv med barnen ^[181] (Diagram 3.10)

Under 1980-talet byggs den kommunala barnomsorgen således inte enbart ut i samma takt som kvinnornas förvärvsarbete ökar, den byggs ut snabbare och tar därmed över den privat betalda barnomsorgen. 1992 har den privat betalda barnomsorgens andel minskat från 12 till 3 procent jämfört med 1977.

Även om förändringarna inte är så stora så fortsätter trenden mot allt mer formellt organiserad och offentligt finansierad barnomsorg.

Under efterkrigstiden har således följande två fenomen inträffat: allt fler småbarnsmödrar har börjat arbeta och deras barn har i allt större utsträckning fått sin omsorg i offentligt finansierad och producerad verksamhet. Det är därför mer än vartannat barn i Sverige som i dag tillbringar hela dagen i kommunal barnomsorg.

Förvärvsfrekvens och offentlig barnomsorg har således ökat kraftigt. Sett som andel av alla barnen är här sambandet mellan utbyggd barnomsorg och kvinnligt förvärvsarbete mycket tydligt. Barnomsorgen har, som nämnts, ökat något mer än den kvinnliga förvärvsfrekvensen. Den har därmed tagit över en del av de alternativa lösningarna. Om vi tillåter en bred definition på privata lösningar (familj, släkt, piga, privat betald omsorg eller välgörenhet) har dess omfattning sett till alla barn inte minskat så radikalt ändå. Dristar vi oss till att faktiskt också räkna in privata (men offentligt subventionerade) daghem så var den privata omfattningen 1945 cirka 14 procent och 1994 12,5. ^[182]

Jämför vi däremot med 1966 så har de privata lösningarna inom barnomsorgen minskat kraftigt. Under denna tid motsvarade barnen till förvärvsarbetande mödrar med någon form av privat lösning lite över 30 procent av samtliga förskolebarn. Utvecklingen kan således beskrivas som en kraftig ökning utav privata lösningar när den offentliga utbyggnaden inte hängde med kvinnornas förvärvsfrekvens - för att sedan söka sig tillbaka till 1940-talets nivå. (Diagram 3.11)

Trots den mycket kraftiga utbyggnaden av barnomsorgen råder det fortfarande en viss brist, åtminstone enligt vad föräldrarna efterfrågar. Enligt barnomsorgsundersökningen 1994 saknades det ännu 62 000 platser i den kommunala omsorgen. Majoriteten av dessa rör kommunala daghem. Den totala efterfrågan 1994 motsvarade för övrigt lite drygt det totala antalet barn där båda föräldrarna faktiskt förvärvsarbetade.

Skolbarnen

Skolbarnen tillbringar ju en stor del av sin tid i skolan. Men hur har den övriga tidens tillsyn lösts? Hur har den utbyggda barnomsorgen påverkat tillsynen?

För barn i åldern 7 till 12 år finns några tydliga trender över tid. Ser vi tillbaka till mitten av 1970-talet och jämför med början av 1990-talet så har andelen barn med offentlig barnomsorg ökat, andelen med privat betald omsorg minskat och andelen med privat men obetald omsorg legat still. Andelen som har tillsyn enbart av förälder i hemmet har minskat kraftigt. 1976 sågs 55 procent av barnen till enbart av förälder, 1990 27 procent. Till en viss del har denna minskning fångats upp av den kommunala omsorgen. Men barn är också utan tillsyn i större utsträckning i dag. 1976 var 26 procent av barnen i åldersgruppen utan tillsyn, 1990 37 procent av barnen. Sedan 1990 har den kommunala barnomsorgen för barn i åldern 10-12 år minskat i omfattning. Det troliga är således att en större andel skolbarn i dag är utan någon som helst tillsyn. ^[183] (Diagram 3.12)

Ser vi enbart till skolbarn i åldern 7 till 9 år förändras bilden. I denna åldersgrupp har andelen med hemmavarande förälder minskat. Mellan 1980 och 1992 halverades andelen barn i åldern 7-9 år med hemmavarande förälder. Samtidigt mer än tredubblades andelen med plats i kommunal omsorg. Det är därmed en mindre andel av dessa barn som klarar sig själva på dagarna. ^[184] (Diagram 3.13)

Vilka barn går på dagis?

När daghemmen infördes på 1800-talet var deras ändamål socialt. De var till för fattiga ensamstående mödrar. Lekskolorna däremot var från början riktade till medelklassens hemmafruar. Under lång tid var mycket riktigt barn till arbetare, förvärvsarbetande samt ensamstående mödrar i majoritet på daghemmen och barn till över- och medelklassen med hemmavaranda mödrar överrepresenterade på lekskolorna.

1937 hade 76 procent av barnen på daghem en förvärvsarbetande moder medan över 80 procent av barnen på lekskola hade mamma hemma. Ser vi till fördelningen mellan barn till ensamstående moder och till sammanboende moder var de ensamstående mödrarna överrepresenterade. 23 procent av barnen på daghem hade en ensamstående moder. På lekskolorna däremot var motsvarande andel enbart sex procent. ^[185]

Hur såg då klassfördelningen ut? Under 1980-talet uppmärksammades att barn till arbetare var underrepresenterade inom den kommunala barnomsorgen och att en större andel barn till olika tjänstemannagrupper hade plats inom den kommunala barnomsorgen. ^[186] Det var ett ur flera synvinklar otillfredsställande tillstånd. För det första innebar det att den offentliga barnomsorgen därmed hade ändrat karaktär. Från en socialt inriktad institution till ett stöd till medelklassgrupper. För det andra kunde man misstänka att barnomsorgen innebar inte bara en omfördelning av resurser till barnfamiljer i allmänhet utan till barnfamiljer med höga inkomster. Dessutom var det tveksamt om barnomsorgen verkligen levde upp till ett av de uttalade målen med den - nämligen att kompensera för bristande hemmiljö, eller snarare utjämna de utbildningsmässiga förutsättningarna mellan olika grupper. Sett ur det perspektivet borde barn till arbetare snarare vara överrepresenterade i den kommunala barnomsorgen.

En rad olika förklaringar har levererats till varför färre arbetarbarn fått plats inom barnomsorgen. Vi återkommer till dessa nedan. Men i en historisk tillbakablick kan några av de mest frekventa förklaringarna vara intressanta att skärskåda. En vanligt förekommande förklaring har nämligen varit att medelklassen är överrepresenterad därför att tillgången till kommunal barnomsorg reglerats genom en uppsättning komplicerade administrativa regler. Eftersom det hela tiden rått brist på barnomsorg har man tvingats införa någon form av behovsprövad ransonering. Många har menat att inte bara på en marknad utan även i ett ransoneringssytem så kommer de resursstarka att kunna ta för sig mer än resurssvaga därför att de har en större social kompetens; de kan lära sig reglerna och är bättre på att förhandla med de platsfördelande tjänstemännen. Resonemanget har givetvis också använts som ett motiv varför offentligt subventionerade tjänster i stället bör fördelas enligt en marknadsprincip. ^[187]

I mitten av 1980-talet menade man i linje med detta från LO:s sida att arbetare var underrepresenterade därför att barnomsorgen var otillräckligt utbyggd. Ett sätt att lösa snedfördelningen inom barnomsorgen vore därför att bygga ut den vidare. Det ligger säkert en del i resonemangen ovan. Sett ur ett historiskt perspektiv får den emellertid inget stöd.

Fram till någon gång i mitten av 1970-talet var det skriande brist på daghemsplatser (och offentligt finansierade familjedaghem). Tillgången till dessa platser ransonerades därför mycket hårt och enbart familjer med starka skäl kunde få plats. Enligt resonemanget ovan borde därför överrepresentationen av tjänstemannabarnen varit ännu större under denna period. Det var den emellertid inte.

Det första man kan konstatera är att barn till ensamstående mödrar under hela perioden i stor utsträckning haft tillgång till plats i den kommunala barnomsorgen. Utan att kunna beräkna den faktiska täckningsgraden bland ensamstående småbarnsmödrar så vet vi att 1944 så utgjorde barnen till ensamstående mödrar 39 procent av barnen på daghem och 1966 utgjorde de 46 procent av barnen. Under 1980- och 1990-talet har deras andel av barnen i den kommunala omsorgen sjunkit. 1994 var cirka 16 procent i den kommunala omsorgen barn till ensamstående mödrar. Men det beror inte på att de i mindre utsträckning haft tillgång till barnomsorg utan på att det totala antalet barn ökat så kraftigt. I själva verket har barn till ensamstående mödrar i ökad utsträckning tillgång till kommunal barnomsorg. 1975 hade 56 procent av förskolebarnen till ensamstående mödrar kommunal barnomsorg och 1994 74 procent. ^[188]

Andelen arbetarbarn har också minskat under tiden, det motsvaras emellertid av en ökad snedfördelning. Under de senaste åren har andelen bland arbetarbarn med kommunal daghem dock ånyo börjat ökat. (Diagram 3.14)

1944/45 kom drygt 80 procent av barnen på daghem från socialgrupp tre. 17,5 procent hade föräldrar i socialgrupp 2 och 2,5 procent i socialgrupp 1. Hur stor andel av arbetarbarnen totalt som hade tillgång till daghem vet vi inte. Men med tanke på att arbetarklassen under denna tid utgjorde mellan 50 och 60 procent av befolkningen så torde slutsatsen att de var överrepresenterade på daghem inte vara felaktig.

För 1960-talet har vi tyvärr ingen socialgruppsindelning av daghemsbarnen, däremot en indelning efter föräldrarnas utbildning, och då på kommunala familjedaghem. 1966 hade 62 procent av barnen på familjedaghem föräldrar med enbart folkskola. 21 procent av föräldrarna hade realexamen och 17 studentexamen eller högre. Sett till den totala storleken av varje utbildningsgrupp torde det vid denna tid ha motsvarat en tämligen jämn fördelning av barnomsorgsplatserna (med reservation för att det såg något annorlunda ut på daghemmen). ^[189]

I början av 1980-talet hade andelen arbetarbarn minskat på daghemmen. 1982/83 utgjorde de runt 42 procent av barnen. Lika stor andel kom från hem med tjänstemän (TCO) och 15 procent från högutbildade hem (SACO/SR). Med tanke på att arbetarklassen kring denna tid utgjorde runt 55 procent av befolkningen innebär det att arbetarbarnen vid denna tid börjat bli underrepresenterade bland daghemsbarnen. Hela 43 procent av SACO/SR familjerna med förskolebarn hade nämligen plats på daghem, medan endast 18 procent av LO-barnen hade det och 26 procent av TCO-barnen. Räknar vi även in de kommunala familjedaghemmen så hade 71 procent av SACO/SR-barnen kommunal barntillsyn, 49 procent av TCO-barnen och 37 procent av LO-barnen.

I mitten av 1980-talet hade snedfördelningen vad gäller tillgång till daghem ytterligare ökat något genom att en större andel TCO-barn fått tillgång till barnomsorg, medan en ungefär lika stor andel av LO- och SACO/SR-barnen fortfarande hade tillgång.

Under 1980-talet började klyftorna emellertid att minska i takt med att barnomsorgen byggdes ut. LO menar att ''de tillkommande platserna inom den offentligt finansierade barnomsorgen i långt högre grad än tidigare kommit LO-familjerna till del.'' 1992 hade så LO- barnens andel på daghem ökat till 50 procent och TCO- och SACO/SR-barnen minskat till 40 respektive 10 procent.

Andelen LO-barn med tillgång till offentligt finansierad barnomsorg hade under perioden ökat till 59 procent, att jämföra med SACO/SR-barnens andel på 74 procent. Avståndet har således minskat, men fortfarande har en större andel högutbildade kommunal barnomsorg. TCO-barnen har emellertid ökat sin tillgång till barnomsorg lika mycket som LO-barnen. Barn till TCO-familjer har i dag i nästan lika stor utsträckning som barn till SACO/SR-familjer barn i offentligt finansierad barnomsorg. Det innebär att klyftan mellan LO- och TCO-barn inte har rubbats. (Diagram 3.15)

En ny ojämlikhet tycks dock vara på uppseglande. SACO/SR- familjerna har nämligen i stor utsträckning ersatt familjedaghemsplats med plats på privata daghem.

I slutet av 1980-talet började de privata daghemmen på nytt att växa i omfattning. Redan då kunde man också iaktta att dessa daghem i första hand gick till barn till högre tjänstemän och tjänstemän i mellanposition. I en undersökning från 1987 visade det sig att enbart 12 procent av barnen på familjekooperativa dagis hade arbetarföräldrar. 63 procent hade däremot föräldrar som var högre tjänstemän eller tjänstemän i mellanposition. ^[190]

1992 verkar det som om fördelningen inom den privata barnomsorgen utjämnats något. Fortfarande var dock inte mer än 25 procent av barnen från LO-familjer. Resten var barn till tjänstemannafamiljer. Ser vi till hela gruppen barn så hade inte mer än en procent av LO-barnen plats på privat daghem, tre procent av TCO-barnen och åtta procent av SACO/SR-barnen.

Privata daghem motiverades från början främst som pedagogiska alternativ. Men de kom i praktiken att fungera som en lösning på daghemsköerna. Genom att sluta sig samman i ett föräldrakooperativ kunde man få en daghemsplats trots att kön till de kommunala daghemmen var lång. De ovan redovisade siffrorna visar tydligt att det främst blev ett sätt att för högutbildade att ordna sig en plats vid sidan av de kommunala daghemmen. Att gå före i kön således.

Privata daghem har också kommit att fungera som ett alternativ vid nedskärningar inom den kommunala barnomsorgen. Genom privata daghem kan man, via högre avgifter, eget deltagande och kortare öppentider upprätthålla kvaliteten på barnomsorgen. Denna möjlighet har, som vi ser, främst utnyttjats av tjänstemannafamiljer. Kort uttryckt har de offentliga subventionerna av privata daghem främst tillfallit välbeställda och högutbildade. ^[191]

Hur står sig då teorin om att reglering och ransonering leder till att medelklassen i högre grad än arbetare kan få sin behov tillfredsställda? Ja, fram till 1960-talet när ransoneringen verkligen var stenhård finns inga belägg för påståendet. Snarast det omvända. Arbetare i den hårt ransonerade barnomsorgen var snarast överrepresenterade. Under de senare åren har vi också, vill jag mena, fått tydliga belägg för att marknadsliknande styrmekanismer klart gynnar medelklassen.

Faktum kvarstå. Under en intensiv utbyggnadsperiod, då barnomsorgens omfattning växte med drygt 1660 procent, missgynnades arbetare. Utbyggnad i sig är således inte nog. Men varför missgynnades de?

Fler svar än att det skulle bero på ransoneringen har getts. En del orimliga, andra mer rimliga. Till de mer rimliga hör förklaringen att daghemsavgiften är en större börda för arbetarfamiljer än medelklassfamiljer och att man därför valt att lösa omsorgen på annat sätt. Helt självklar är emellertid inte heller denna förklaring om man ser den ur ett historiskt perspektiv. Under den tid arbetarebarn var överrepresenterade på daghemmen var nämligen avgiftens andel av barnomsorgens kostnad större. På 1940-talet och 1960-talet utgjorde avgiften runt 17 procent av de totala kostnaderna. Under den period arbetarbarnens representativitet minskade minskade också avgifternas andel ner till omkring 10 procent.

Nu kan förvisso daghemstaxornas utseende ha förändrats under tiden. Traditionellt har daghemsavgifterna varit kraftigt differentierade efter föräldrarnas inkomst. Så är fortfarande fallet. Har differentieringen ändrat utseende till medelklassens fördel? Det är svårt att avgöra. Men på 1950-talet upptog avgiften, så vitt vi kan bedöma, en större andel av en arbetarfamiljs inkomst än den gör nu. Ändå var de i majoritet på daghemmen.

Helt går det däremot inte att utesluta att botten satts högre upp i dag så att personer med låga inkomster tvingas betala en högre avgift. Detta torde främst beröra ensamstående, vilka vi ju vet ökade sitt daghemsdeltagande under 1980-talet. En viss inverkan torde det dock ha kunnat haft att flera kommuner övergick till enhetstaxor under 1970- och 1980-talet. Dessa sätter tröskeln högre för låginkomsttagare och lägre för höginkomsttagare. Under slutet av 1980-talet började allt fler överge det systemet. Samtidigt förbättrades arbetarnas representation.

Några andra förklaringar är mer rimliga. En större andel bland arbetare har oregelbundna arbetstider. Den kommunala barnomsorgen har i liten utsträckning varit anpassad efter det. Därmed har den inte kunnat täcka arbetarfamiljernas behov. Dessutom arbetar en större andel kvinnor i arbetarklassen kortare deltid. Daghemmen var från början tänkt enbart för heldagsomsorg. Både statsbidrag och avgifter var länge konstruerade efter denna norm. Familjer som inte behövde full barnomsorg diskvalificerades därmed. Kommunerna ville inte ha korttidsbarn eftersom det drog ner statsbidragen och familjerna undvek barnomsorg därför att avgiften blev så hög ställd i relation till kvinnans lön. I slutet av 1980-talet lades statsbidragssystemen om och i många kommuner har man infört flexiblare avgifter.

Dessa senare resonemang, tillsammans med nästan full behovstäckning, förklarar förmodligen en hel del av den tidigare kraftiga och den under senare år minskade underrepresentationen. Det finns emellertid en förklaring som nästan helt bortsetts ifrån, nämligen kvinnornas förvärvsfrekvens. Daghemmen var, som sagt, i första hand till för heltids förvärvsarbetande föräldrar. Tänk om den mindre andelen arbetarbarn med plats i kommunal barnomsorg kan förklaras av detta? Det kan den.

Låt oss titta på sammanboende arbetare och tjänstemän. 1986 arbetade både man och kvinna full tid i 24 procent av arbetarefamiljerna och 34 procent av tjänstemannafamiljerna. I 41 procent av arbetarfamiljerna och 49 procent av tjänstemanna familjerna arbetade båda mer än 20 men inte mer än 35 timmar i veckan. Hur ser det ut om man jämför tillgång till kommunal barnomsorg? Ingen av grupperna hade full behovstäckning om vi med över 20 timmars arbete i veckan menar att båda har förvärvsarbete. Bland tjänstemännen hade emellertid 64,8 procent kommunal barnomsorg, bland arbetare var motsvarande siffra 45, procent. Var detta en orättvis fördelning? Ja, lite grand, men långt ifrån den stora dignitet som frågan gavs under denna tid. 18 procent av de förvärvsarbetande tjänstemannafamiljerna saknade kommunal barnomsorg och 21 procent av de förvärvsarbetande arbetarfamiljerna.

Denna skillnad mellan graden av förvärvsarbete har sin direkta motsvarighet i hur situationen såg ut för korttidsarbetande kvinnor. I 16 procentenheter fler arbetarfamiljer arbetade någon person (kvinnan) mindre än 20 timmar i veckan jämfört med tjänstemannafamiljer. 16 procentenheter fler arbetarbarn fick barnomsorg i hemmet jämfört med tjänstemannafamiljer.

Tabell 3.3 Förvärvsarbete och barntillsyn bland arbetare och tjänstemän 1987/87.

Källa: SCB (1989a).

Det tycks således som om den kvinnliga förvärvsfrekvensen har varit det dominerande skälet till skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän när det gäller tillgång till kommunal barnomsorg. Om det stämmer har man således följt de uttalade riktlinjerna.

Förklaringen stämmer också väl överens med mönstret under slutet av 1980- och början av 1990-talet. Arbetarkvinnor har nämligen i allt större utsträckning börjat arbeta längre arbetstider. Särskilt bland arbetarkvinnor med små barn har den korta deltiden minskat. Nästan hela ökningen i tillgång till kommunal barnomsorg för arbetarbarn mellan 1982 och 1992 skulle kunna förklaras med minskad andel arbetarkvinnor med kort deltid. 19 procentenheter färre LO-kvinnor arbetade 1992 kort deltid, samtidigt som andelen arbetarbarn med kommunal barnomsorg steg med 15 procentenheter. Också TCO barnens ökade tillgång till daghem tycks kunna förklaras med att en minskad andel kvinnor med förskolebarn arbetar kort deltid. Bland SACO/SR kvinnor har endast smärre förändringar ägt rum. ^[192] Mönstret under 1980-talet är: ju högre andel kvinnor med kort deltid desto mindre andel barn inom den kommunala barnomsorgen. ^[193] (Diagram 3.16)

Vad som förklarar vad, är förstås egentligen svårt att säga. Är det den ökade tillgången till kommunal barnomsorg som lett till ökat förvärvsarbete? Eller har kraven på ytterligare utbyggnad av barnomsorgen emanerat ur ökat förvärvsarbete. I vilket fall som helst så har arbetarbarnens underrepresentativitet har minskat i takt med att deras mödrar fått längre arbetstider.

Sett ur denna synvinkel är det inte längre lika enkelt att hävda att barnomsorg har en negativ eller regressiv fördelningsprofil. Barnomsorgen går helt enkelt till de familjer som arbetar mycket.

Man kan emellertid se det hela ur ytterligare en synvinkel. Barnomsorg innebär en subvention till de familjer som får del av den. Ytterst få fördelningsstudier har gjorts av hur offentliga tjänsters fördelningsprofil egentligen ser ut. Hur slår subventionen och hur ska man betrakta den? Man skulle kunna mäta det hela på två sätt.

Å ena sidan kan man fråga vilket kontant värde tjänsterna motsvarar och hur den fördelas mellan olika sociala grupper. I en studie av sociologen Johan Fritzell framgår att alla sociala grupper utom okvalificerade arbetare får en lika stor subvention genom barnomsorgen.

Å andra sidan bör subventionen ställas i relation till inkomsten. Om olika inkomstgrupper betalar olika mycket i skatt men får ut en klumpsumma som inte skiljer sig mellan de olika grupperna har i själva verket en omfördelning ägt rum. Ställer vi barnomsorgssubventionen i relation till de olika sociala gruppernas disponibla inkomster så ser vi att barnomsorgen i själva verket är progressivt omfördelande, med undantag för okvalificerad arbetare som hamnar på samma nivå som tjänstemän på mellannivå. Kvalificerade arbetare får således ett större procentuellt tillskott till sin ekonomi genom barnomsorgssubventionen är högre tjänstemän får. ^[194] Barnomsorgen är sett ur detta perspektiv mer värd för arbetaren än tjänstemannen därför att det skulle vara en större börda för arbetaren än tjänstemannen om motsvarande belopp skulle betalas själv. (Tabellbilaga Tabell A3.2)

3.4 Hur uppskattad är barnomsorgen?

Barnomsorgen har byggts ut ännu kraftigare än äldreomsorgen. Precis som inom äldreomsorgen är det en liten minoritet som vid behov av omsorg utanför hemmets väggar får den i något annat än offentligt organiserad barnomsorg.

Sett till befolkningen i sin helhet är emellertid stödet för den offentliga barnomsorgen inte lika omfattande som stödet för offentlig äldreomsorg. 1992 ansåg 32 procent att stödet till barnfamiljerna borde öka och 48 procent att kommunerna var bäst skickade att bedriva barnomsorg. ^[195]

Det något lägre stödet för barnomsorg beror dock till stor del på att de äldre i befolkningen inte uppskattar stöd till barn lika mycket som de yngre i befolkningen. Deras stöd har dessutom minskat över tid medan däremot de yngres stöd för offentliga äldrepolitik ökat.

För ser man till den berörda gruppen torde på det hela taget inte råda något tvivel om att utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen är en efterlängtad utveckling från föräldrarnas sida. Sedan man började fråga om vilken barnomsorg som efterfrågades någon gång i slutet av 1940-talet har daghemmen legat i topp. 1994 finns det ingen annan barnomsorgsform, inberäknat mamma hemma, privat dagmamma och privata daghem, där så få vill byta till någon annan barnomsorgsform. (Tabellbilaga Tabell A3.3)

Det är, som sagt, svårt att inte se den offentliga barnomsorgen i Sverige som en stor framgång. Den är nära nog behovstäckande, den har en fördelningspolitiskt tilltalande profil, den kostar visserligen en hel del men har ändå inte per plats blivit dyrare än den var på 1950-talet. Det är till de offentliga daghemmen som majoriteten av småbarnsföräldrarna med behov av daglig omsorg om sina barn vänder sig.

Barnomomsorgen har från början varit riktad både till barnen och till mödrarna. Till barnen både genom sitt pedagogiska innehåll och genom att möjliggöra bättre ekonomiska resurser för familjen. I dag skulle väl de flesta säga att det är klart barnomsorg är en lika stor tillgång för fäderna som för mödrarna. Och viss, så är det. Men det är trots allt både ett historiskt och ännu socialt faktum att det är mödrarnas eget färvärvsarbete som underlättats genom utbyggd barnomsorg. Äldreomsorgen också för den delen.

Låt oss därför avsluta med vad den offentliga barn- och äldreomsorgen betytt för kvinnorna.