Så som vi redan påpekat är det egentligen vanskligt att behandla välfärdsstaten som ett fristående system för sig, som så att säga utifrån intervenerar i marknadsmekanismer. Offentliga sektorn är Sveriges största arbetsgivare, i genomsnitt en tredjedel av befolkningens inkomster kommer från offentliga transfereringar, räknar vi även in de offentliganställdas löner blir andelen större, arbetsmarknaden är reglerad av lagar. Offentliga sektorn är i dag genom sin storlek en del av de generella mekanismer som bör analyseras för att förstå hur den moderna utsattheten ser ut. Ur detta perspektiv borde den alltså betraktas på samma vis som arbetsmarknaden i övrigt.
Välfärdsstaten är emellertid ytterst styrd av den politiska demokratin. Det innebär att den är påverkbar med andra medel än arbetsmarknad och ekonomi i övrigt. Den kan, åtminstone teoretisk, både utformas för att motverkar, lindra, symptombehandla eller stärka marknadsmekanismerna.
Därför går den också analytiskt att behandla som ett fristående system.
Den svenska välfärdsmodellen var - vilket vi tidigare visat - på många sett ett svar på den gamla arbetarefrågan. I sina grunddrag var den ägnad att möta generella utsatthetsmekanismer med generella medel.
Man kan, grovt, dela, in välfärdspolitiken i tre områden.
För det första politik riktad mot arbetsmarknaden. Här måste man tala om två dimensioner. Å ena sidan en ekonomisk politik inriktad mot full sysselsättning. Å andra sidan regler ägnade att stärka arbetstagarna.
För det andra har välfärdsstatens byggts runt ett antal system ägnade att öka medborgarnas ekonomiska trygghet. Dessa kan man i sin tur dela in i tre grupper, nämligen universella, prestationsbaserad och selektiva system.
De universella är i genuin mening ägnade att möta generella problem eller mekanismer med generella åtgärder. De två mest typiska är i Sverige folkpensionen och barnbidragen. Dessa utgår enbart genom att någon uppfyller lätt identifierbara kriterier och utan koppling till livssituation i övrigt. Får man barn får man barnbidrag. När man är över en viss ålder får man folkpension.
De prestationsbaserade socialförsäkringarna intar en mellanställning. Själva grunden i ett prestationsbaserat system är att man får ersättning efter tidigare insatser. Dessa system kan i sin tur sägas vara universella eller segmenterade. I ett universellt system gäller samma regler för alla som utfört någon form av prestation, i ett segmenterat gäller olika regler för olika befolknings- eller yrkesgrupper. Den svenska a-kassa, sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen och ATP kan bäst karaktäriseras som universella prestationsbaserade system. Det innebär att ersättningen sätts i relation till tidigare lön, men att samma regler gäller för hela arbetsmarknaden.
De är dock inte genuint universella eftersom de inte omfattar alla medborgarna, utan endast de som genom deltagande på arbetsmarknaden kvalat in i systemen. Förutom ATP innehåller samtliga system emellertid någon form av grundskydd. I föräldraförsäkringen är exempelvis alla föräldrar garanterade en mininivå på 60 kronor om dagen. Inom a-kassan finns inget verkligt grundskydd. Om man inte är medlem i en frivillig a-kassa eller inte uppfyller arbetsvillkoren kan man få kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) om 230 kronor per dag, vilket motsvarar 4839 kronor i månaden. För att få KAS måste man emellertid också kunna uppvisa att man arbetat 80 timmar per månad de senaste fem månaderna.
För det tredje har en rad offentliga tjänster byggts upp. Dessa är universella till sin karaktär eftersom de byggts efter idén att alla medborgare ska ha tillgång till dem efter behov och inte efter ekonomiska resurser. Det innebär att oberoende av om man har arbete, är arbetslös, är rik eller fattig så ska man ha samma tillgång till dessa välfärdstjänster. Man kan säga att dessa tjänster är ett alternativt sätt att bryta eller motverka utsattheten på arbetsmarknaden genom att man skapat en sektor i samhället vars utbud inte ska styras av hur individerna lyckas på arbetsmarknaden. De viktigaste och mest omfattande är skolan, sjukvården, äldreomsorgen och barnomsorgen. [88]
Samtliga dessa system har under de senaste åren genomgått omfattande förändringar. Vi behöver inte gå in i alla dess intrikata detaljer. Men en fråga måste ställas: Hur har dessa förhållit sig till de tidigare beskrivna strukturella förändringarna av den svenska ekonomin och arbetsmarknaden? Har de anpassats? Söker de motverka uppdelningen i en kärna och en periferi i arbetskraften? Eller understödjer den till och med denna uppdelning?
Det bästa sättet att övergripande sammanfatta de senaste årens förändringar av välfärdspolitiken är att dessa gå i en vad vi kan kalla systemimanent riktning. Det vill säga, den anpassas snarare efter arbetsmarknadens krav än försöker att motverka den utsatthet arbetsmarknaden skapar. Detta är emellertid en tendens och inte en sammanfattning av välfärdssystemens nuvarande funktion och utseende.
Våra tillgängliga siffror om att i runda tal 20 procent av den vuxna befolkningen tar emot socialbidrag på längre sikt, att omkring 20 procent av befolkning är fattig enligt någon definition och att drygt 20 procent har en utsatt relation till arbetsmarknaden tyder på att det finns en grupp människor som drabbas av vad vi kallar den nya arbetarefrågan och som välfärdssystemen inte tycks klara att parera så bra.
På en övergripande nivå kan vi tala om sex förändringar:
1) Förändrad ansvarsfördelning mellan stat, landsting och kommunerna, där ansvaret för medborgarnas välfärd förskjutits till lokal nivå. Specialdestinerade statsbidrag har ersatts av generella bidrag och ramlagstiftning.
2) Styrsystemen inom offentlig verksamhet har förändrats i riktning mot ökad användning av olika former av marknadslösningar.
3) Stora nedskärningar av den offentlig tjänsteverksamhet har ägt rum.
4) De offentliga bidragssystemen har skurits ner.
5) Reglerna kring de offentliga bidragssystemen har skärpts.
6) Kampen för full sysselsättning har tonats ner till förmån för inflationsbekämpning.
I en delrapport i LO:s rättviseutredning beskriver man välfärdssystemet på ett liknande sätt som vi gör här när man talar om fyra välfärdspolitiska försvarslinjer mot fattigdom:
1. Full sysselsättning
2. Klasslös skola, vård och omsorg
3. Generella system för inkomsttrygghet
4. Socialbidrag (= allra sista linjen)
I rapporten menar man att när den första skyddsvallen bröts igenom i början av 1990-talet ''har även försvarslinje nr 2 och 3 delvis kommit att raseras och försvarslinje nr 4 har därför drabbats hårt''. [89] Denna beskrivning ger en förklaring till varför välfärdssystemen utsätts för hård press när arbetslösheten ökar kraftigt. Inkomsterna minskar till välfärdssystemen på grund av arbetslösheten samtidigt som dess uppgifter blir större, också på grund av arbetslösheten.
Samtidigt ger det ingen bild av vad som verkligen hänt. Inte heller vilka alternativen är. Vad har då hänt med de tre välfärdspolitiska områdena eller de fyra försvarslinjerna?
Det första och mest uppenbara är att även Sverige har fått massarbetslöshet. Vi behöver inte här gå in på skälen till detta. Det synes ändå klar att Sverige i början av 1990-talet valde att prioritera inflationsbekämpning framför kamp mot arbetslösheten. Huruvida denna omläggning var framtvingad av 1980-talets ekonomiska politik och den låga inflationsnivån i våra handelsländer eller om det var ett medvetet (och fritt) val är en omtvistad fråga. I praktiken innebar det ett brott mot den gamla svenska arbetslinjen. Sverige har genomgått det strukturella policyskifte vi skildrade i förra avsnittet.
Men i vilken mån kan man relatera arbetsmarknadspolitiken till de två andra strukturella skiftena: från industri till tjänster och från fordism till postfordism?
För trots massarbetslöshet är arbetslinjen högprioriterad. Omkring 14 procent av arbetskraften är arbetslös, men cirka en tredjedel av dessa deltar i olika former av arbetsmarknadsåtgärder. Välfärdssystemen är ännu konstruerade för att stärka arbetslinjen. Tendensen är dessutom att arbetslinjen snarare stärkts ytterligare än tvärtom, mer om det nedan. Att stora delar av befolkningen permanent ska stå utanför arbetsmarknaden är (åtminstone inte ännu) ej accepterat.
Hur ska vi tolka detta?
Det är faktiskt inte helt lätta att säga det. Sett ur vårt perspektiv kan vi åtminstone ställa frågan: Innebär det att politiken strävar efter att minska utsattheten gentemot arbetsmarknaden? Det är tveksamt av flera skäl.
För det först finns det i dag i princip ingen som tror att det inom det närmaste åren skulle vara möjligt att nå en arbetslöshets- och sysselsättningsnivå i närheten av Sveriges traditionella, det vill säga runt 2 procent arbetslösa och 80 procent av den vuxna befolkningen i arbetskraften. Det är till och med troligt att en sådan arbetslöshetsnivå i själva verket betraktas som oönskvärd därför att den skulle påverka de uppsatta inflationsmålen. [90] Det - i ett europeiskt och historiskt perspektiv - ambitiösa målet att halvera den öppna arbetslösheten som den nuvarande regeringen satt upp innebär således omkring fyra procent öppet arbetslösa och någonstans mellan fyra och åtta procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, beroende på om den öppna arbetslösheten minskas genom nya arbeten eller genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
För det andra finns det få eller inga tecken som tyder på att den utsatthet som den nya arbetsmarknaden skapar, så som tillfällighetsarbeten, deltid och ostabil anknytning till arbetsmarknaden, är något som kommer styra de närmaste årens politik.
Betraktar vi de vägval eller förhållningssätt som åtminstone historiskt varit möjlig när det gäller övergången från industri- till tjänstesamhället synes det tämligen klart att expansion av offentliga tjänster inte längre betraktas som en möjligt lösning. I själva verket har cirka 260 000 arbeten inom den offentliga sektorn försvunnit under 1990-talet. [91]
Om det förhåller sig så att - vilket mycket tyder på - de två återstående vägarna då är massarbetslöshet eller en amerikaniserad ekonomi så kan man på logiska grunder förutsäga att en upprätthållen betoning på full sysselsättning - eller snarare ett uppräthållande av arbetslinjen - kommer leda till en arbetsmarknadspolitik mer i linje med den amerikanska. Den så kallade pigdebatten är ett exempel på denna tendens.
För också när det gäller övergången från fordism till postfordism har på sätt och vis offentliga sektorn visat sig vara en föregångare. Nästan fyra av tio inom sjukvården arbetar deltid och två av tio är tidsbegränsat anställda. Den enda sektor som har större andel tillfällighetsanställda är personliga och kulturella tjänster.
Det är ur detta perspektiv man bör se striderna om arbetsrätten. SAF vill urholka även kärnarbetarnas arbetstrygghet medan LO och TCO ännu försvarar deras rättigheter. Regeringens inställning tycks gå i riktning mot att anställningsvillkoren kommer att förändras så att det blir enklare att anställa tillfällig arbetskraft och att avskeda den befintliga. Tystnad i debatten om arbetsrätten vad gäller - oberoende vilket perspektiv man än antar av de ovanstående - arbetsvillkoren och arbetsrätten för de som redan ingår i tillfällighetsarbetskraften är ett tydligt tecken på detta.
Ett sätt att ta temperaturen på arbetsmarknadspolitiken är att se hur politiken för att få tillbaka - rehabilitera - sjuk eller utslagen arbetskraft förändrats. Visserligen tillhör detta i någon mån mera socialförsäkringssystemen än den rena arbetsmarknadspolitiken. Det är emellertid en gråzoon. Och eftersom det faktiskt handlar just om i vilken mån människor med utsatt situation på arbetsmarknaden kan komma tillbaka tar vi upp det här.
Rafael Lindqvist menar att man sedan slutet av 1980-talet kan tala om en ny arbetslinje. Den gamla arbetslinjen, med full sysselsättning, aktiv arbetsmarknadspolitik och prestationsbaserade socialförsäkringar behövde, menade man, byggas ut till att också omfatta människor med olika svårigheter på arbetsmarknaden.
I en proposition 1991 skriver regeringen:
''Trots en framgångsrik politik för full sysselsättning har utslagningen från arbetsmarknaden ökat. Antalet långvarigt sjuka och förtidspensionerade har stigit. Insikten om sjukfrånvarons långsiktiga sociala konsekvenser har inte genomsyrat socialförsäkringssystemet på motsvarande sätt. Det har inte byggts upp i syfte att bibehålla människors förankring i arbetslivet. Det har skyddat människor från ekonomisk otrygghet vid skada och sjukdom, men har saknat en inbyggd mekanism för att förkorta frånvaron från arbetslivet. [...] Socialförsäkringssystemet måste få samma självklara aktiva utformning som präglat arbetsmarknadspolitiken.'' [92]Men skälet till denna nya betoning var inte enbart att göra det bättre för människor. I slutet av 1980-talet rådde stark överhettning i ekonomin och på arbetsmarknaden. Ett skäl till den höga inflationen under dessa år torde stå att söka i att efterfrågan på arbetskraft var större än utbudet. I exempelvis kommunförbundets bilagor till långtidsutredningen betonas behovet av att hitta vägar att behålla arbetskraften i offentliga sektorn då omsättningen var mycket hög. Ett annat viktigt skäl handlar om ekonomin. I det socialdemokratiska 90-talsprogrammet - publicerat 1989 - skriver man till exempel: ''Kostnaden för att människor ska stå utanför produktionslivet är [...] tre gånger så höga som kostnaderna för att hålla kvar folk i arbete.'' [93]
Vad innebar denna nya arbetslinje? Paradoxalt nog måste man tala om två samtida tendenser. Å ena sidan en förstärkt betoning av att staten också har med människors arbetsmiljö att göra. Å andra sidan en ökad betoning på arbetsgivarens ansvar och olika former av marknadsmekanismer.
Redan 1988 menade rehabiliteringsberedningen i ett betänkande att arbetsgivarna borde få ett utökat ansvar för rehabilitering av långtidssjuka, eftersom de flesta av dessa hade en anställning. [94] Så har också skett. 1991 skärptes arbetsmiljölagen och 1992 lagen om allmän försäkring så att arbetsgivarna blev skyldig att utreda, organisera och bedriva aktiv rehabiliteringsverksamhet. Arbetsgivaren måste genomföra en rehabiliteringsutredning när en anställd varit sjukskriven längre än fyra veckor. [95] Även införandet av arbetsgivareperiod i sjukförsäkringen har motiverats med detta syfte. Genom att ta över det ekonomiska ansvaret för de anställda de första 14 dagarna skulle arbetsgivaren få ett incitament att förbättra arbetsmiljö och utreda och rehabilitera anställda med hög sjukfrånvaro.
Samtidigt fick försäkringskassan möjlighet att arbeta under friare former. 1990 gavs man möjlighet att köpa rehabiliteringstjänster på marknaden. Bland andra AMU-gruppen är därvid lag ombildats till aktiebolag och drivs enligt beställar-utförar-modellen. ''Traditionella myndigheter, verksamma inom rehabiliteringsområdet, blir aktiebolag som köper och säljer tjänster åt försäkringskassan och aktörerna har möjlighet att tämligen fritt välja medel för att efterkomma lagens krav.'' [96]
Hur har då denna nya linje fungerat? Har den ökat tryggheten för de med utsatt relation till arbetsmarknaden? Ännu är det kanske för tidigt för att kunna ge ett heltäckande svar på frågan. Enligt Lindqvist kan man emellertid redan tala om och se tendenser till en ökad anpassning mot de prestationsbaserade dragen i den svenska välfärdsmodellen, där intjänade rättigheter, de fast anställda och företagen står i förgrunden. Han skriver:
''Arbetslinjens inriktning på dem som har anställning, arbetsgivarnas ökade rehabiliteringsansvar, rättsligt, administrativ och ekonomiskt innebär att produktionens värderingar angående prestation och meriter får ett ökat genomslag. Köp och sälj-systemet och framväxten av en rehabiliteringsmarknad kan tänkas förstärka denna inriktning om köpen riktas till dem som redan har god förankring på arbetsmarknaden.'' [97]Visserligen menar Lindqvist att man också kan se drag av vad vi kallat den generella modellen, som riktar sig till hela befolkningen oberoende av förmåga att producera. Men för att den nya arbetslinjen ska kunna få en sådan utformning krävs gott om resurser och att den riktas mot de grupper som har svårast att klara sig på egen hand. Inte minst arbetslösheten utgör här ett hinder eftersom det ju måste finnas arbeten att rehabilitera till. ''Med hög arbetslöshet blir rehabiliteringen blott och bart ett sätt att strukturalisera marginaliseringen av utsatta grupper.'' [98]
Kanske kan kärnan i problematiken uttryckas så här: de institutionella anordningarna för rehabilitering har omformats på ett sådant sätt att aktörerna ser en rationalitet att rikta sina insatser mot de som kan bedömas lättast att rehabilitera. Försäkringskassan får då mest ut av sina pengar, de som säljer rehabiliteringstjänster får de enklare fallen och arbetsgivarna har relativt goda förutsättningar att få tillbaka väl fungerande arbetskraft. Lindqvist påpekar mycket riktigt att arbetsmarknadsverket under åren ändrat profil: från att inriktat sig mot svaga grupper och arbetslösa till att rikta sig till arbetsgivarna. [99]
I en genomgång av rehabiliteringsmarknaden visar Lindqvist att den största gruppen aktörer och den största mängden köp inriktar sig mot klienter med besvär i rörelseapparaten. Däremot är få aktörer till exempel inriktade mot psykiatriska och psykosomatiska besvär. Enligt Riksförsäkringsverket har de med psykiska besvär, sjukbidrag eller förtidspension sämre utsikter att få rehabilitering. ''[D]e som har psykosomatiska eller socialmedicinska problem och har långa sjukskrivningar bakom sig ligger ganska illa till'', säger man från Försäkringskassan. Omkring fyra procent av de köpta rehabiliteringstjänsterna går till långtidssjuka som uppbär förtidspension eller sjukbidrag. Och trots att 15 procent av förtidspensionerna grundas på psykisk sjukdom gjordes bara nio procent av rehabiliteringsköpen på grund av denna diagnos. Arbetslösa med behov av rehabilitering har kanske en ännu svårare situation; för dem svara nämligen arbetsförmedlingen. [100]
''Kraven på att få valuta för satsade pengar skapar ett tryck på personalen att välja de klienter som kan tänkas bli lyckade fall; de klienter som i utgångsläget har hygglig grundutbildning, mångårig yrkeserfarenhet och hygglig arbetslivsförankring i övrigt befinner sig då i en mer fördelaktig position än övriga.'' [101]Även om det ännu, som sagt, inte går att göra någon helt säker bedömning av utvecklingen torde ändå tendensen vara tydligt. Även rehabiliteringen inriktas primärt mot människor med hyggligt fotfäste på arbetsmarknanden. Också här tycks vi således få en förstärkt uppdelning av insiders och outsider. Exakt var skiljelinjer går är däremot vanskligt att säga. Går den mellan de cirka 20 procenten vi pekat ut och resten av befolkningen, eller handlar det om mindre grupper? Vi kan åtminstone säga detta: åtgärder för att få sjuka att komma tillbaka i arbete riktas i första hand mot människor med en enklare problembild och med hygglig förankring på arbetsmarknaden.
Välfärdstjänster är, som redan antytts, fotade på ett annat sätt att närma sig den utsatthet som arbetarefrågan genrerade och fortfarande genererar. Genom att ställa vissa närmast existentiella tjänster, så som sjukvård, skola och äldreomsorg, till medborgarnas förfogande utan några egentliga krav på prestationer på arbetsmarknaden har man dragit undan ett segment i samhället från effekterna av att arbetskraft köps och säljs. Även om ingen vill köpa min arbetskraft eller gör det till låg betalning, har jag tillgång till dessa ofta livsavgörande tjänster.
Tillgång till offentliga tjänster kan således inte styras av människors köpkraft eller efterfrågan som på en marknad; åtminstone inte om ovanstående karaktäristik ska vara gilltig. Allt sedan de redan befintliga tjänsterna - så som skola, sjukvård och ålderdomshem - och de nyskapade offentliga tjänsterna - mödravård, hemtjänst, barnomsorg - började betraktas som en del av välfärdspolitiken har därför i stället de konkreta behoven stått i centrum. Uttryckt tydligt av Karl J. Höjer i en utredning om åldersomshemmen 1945: ''Dessa åldringars behov av anstalltsvård är betingat av deras tillstånd och har ingenting att göra med deras ekonomiska ställning. För socialpolitiken bör det vara en angelägen uppgift att bereda dem tillfälle till den omvårdnad, av vilken de äro i behov.''
När Karl J. Höjer skrev sin utredning appellerade han öppet till den av Möller formulerade välfärdsideologin. När samhället engagerade sig för att utrota nöd och skapa trygghet skulle detta inte betraktas som en nådegåva utan som en medborgerlig rättighet; alltså inte vara riktad till svaga grupper utan till alla - kort sagt vara universell. ''En socialpolitik, som inskränker sig till att lämna åldringar och invalider folkpensioner [alltså universellt, min kommentar] men icke skapar möjligheter till vård för dem, som behöva sådan, är på ett för dessa människor ödesdigert sätt ofullständig och motsvarar icke humanitära krav.'' Av detta följde synen att ålderdomshemmen måste få en ''ställning som för alla medborgare på samma villkor tillgängliga hem.'' [102]
Detta samband mellan behov och universalitet inom välfärdstjänsterna är betydelsefullt. Koncentrationen på behoven ställer det konkreta och pragmatiska i förgrunden. Att inte kunna tillfredsställa behoven är således ett misslyckande, oberorende av vem som har det. Universaliteten gör det principiellt omöjligt att diskriminera mellan vilka som har behovet. En låg och höginkomsttagare måste bemötas på samma sätt; och inte minst viktigt - av denna grundläggande syn följer också att det inte ska spela någon roll var du befinner dig inte bara i livet utan också i Sverige.
Tage Erlander uttryckte det på följande sätt i sina memoarer appropå de begynnande idéer om decentralisering som lanserades på 1970-talet:
''Visst vill vi att alla beslut i samhället skall fattas så nära som möjligt de människor som berörs av dess verkningar. [...] Men samtidigt som vi vill detta, vill arbetarrörelsen också andra ting. Vi vill inte acceptera alltför stora olikheter i levnadsförhållandena [...] En låginkomsttagare eller en barnfamilj skall exempelvis inte lastas för att man bor på 'fel' ort i landet. Socialdemokratin vill garantera likformighet i trygghet för alla. [...] När man kräver 'decentralisering', görs detta ofta utan insikten att centraliseringen inom den offentliga sektorn är ett medel för att uppnå jämställdhet och trygghet för människorna.'' [103]Under 1980-talet kom emellertid grunderna i denna syn att utmanas, även av socialdemokratin. I stället borde just de offentliga tjänsterna decentraliseras; och så småningom också utsättas för mer marknadsmekanismerna.
Bakgrunden till detta är en lång, komplicerad och delvis outforskas historia som vi inte behöver fördjupa oss i. Ur ett örnperspektiv kan man emellertid säga att den förändrade synen hade sina rötter i två olika kritiska perspektiv som växt fram mot offentliga sektorns. Dessa två linjer kan, menar jag, beskrivas som (1) kritik mot offentliga sektorns storlek och (2) kritik mot offentliga sektorns förvaltningsformer.
Den första linjen har sitt upphov i den offentliga sektorn ökade betydelse för samhällsekonomin och jämlikhetspolitikens eventuellt negativa konsekvenser på eknomiskt effektivitet och tillväxt; den härstammar också huvudsakligen ur en av ekonomer formulerad kritik.
Den andra linjen handlar om den offentliga sektorns demokratiska respektive byråkratiska sidor. Med rötter i 60-talsradikalismen växte under 70-talet en omfattande diskussion fram om den offentliga sektorns demokratiska former. Hur skulle medborgarna kunna påverka den mer, genom participation, eller genom att de politiska besluten fördes ner till en mer lokal nivå, närdemokrati och decentralisering? Främst centerpartiet kom att fånga upp den våg av civilisationskritik som svepte över Sverige, både genom sin kritik av kärnkraften och genom idéer om att makten borde decentraliseras i Sverige. I grund och botten bars kritiken fram av ett ifrågasättande av tillväxtens följder, flyttlasspolitik, strukturrationaliseringar, öde förorter. Hade människor verkligen fått det bättre? Ökade livskvaliteten? Vart var demokratin på väg? [104]
Även om jag här ger ett tämligen kritiskt perspektiv på råder det ingen tvekan om att det fanns en rad faktiska problem som låg bakom dessa två reaktioner mot offentliga sektorn.
Mellan 1960 och 1976 ökade den offentliga sektorns reala del av BNP från ca 15 procent till ca 27 procent (för att nå en topp på knappa 30 procent runt 1980 för att därefter sjunka igen). Offentliga sektorn utgjorde med andra ord en viktig och växande del av Sveriges ekonomi.
Samtidigt hade det svenska tillväxtmaskineriet börjat hacka. 1971 växte BNP/invånare enbart 0,3 procent, vilket med det expansiva sextiotalet i minnet mer eller mindre blev en chock. Hela sjuttiotalet innebar dålig tillväxt för Sverie och så småningom ett allt större underskott i den statliga budgeten. Hade den offentliga sektorns tillväxt någonting med detta att göra? [105]
Allt stod nog inte heller till så väl inom de offentliga tjänsterna. Bristen på kontinuitet i relationerna mellan till exempel patienter och personal inom vården, avsaknaden av direkta påverkansmöjligheter och över huvud taget en vida spridd känsla av vanmakt inför välfärdens byråkratiska ansikte har tvivelsutan bidragit till kritiken. Inte minst har argumentationen för att om inte medelklassen får större inflytande över de offentliga tjänsterna kommer deras stöd för offentliga sektorn att urholkas och därmed den majoritetskoalition som offentliga sektorn till stora delar är byggd på att urholkas. [106]
Vi måste då emellertid samtidigt hålla i minnet att argumenten också var färjade av starka ideologiska undertoner med nära samband till den förändrade synen på kamp mot arbetslöshet som växte fram i industrivärlden under 1970-talet; och att det var SAF som först förde fram dessa idéer på bred front.
Kanske ska man inte heller glömma bort att Sverige i slutet av 1980-talet - när den förändrade synen på offentlig verksamhet också slog igenom inom socialdemokratin - förmodligen låg så nära man kan tänka sig full sysselsättning. Den offentliga sektorn var väl utbyggd och Sverige var bäst i världen på jämlikhet. De drag av den nya utsattheten som vi så här i efterhand kan se redan under 1980-talet var inte särskilt närvarande i debatten. Varför inte experimenterna lite? Varför inte låta ett sysselsatt folk betala lite mer ur den egna plånboken? Varför inte låta människor ta lite mer direkt ansvar för de offentliga tjänsterna? Det var inte helt orimliga frågor.
Problemet är att de offentliga tjänsternas samband och förhållande till det vi kallar arbetarefrågan samtidigt kom att tonas ner eller helt negligeras.
Den fösta linjen - den om offentliga sektorns för stora storlek - kom att leda fram till ett ifrågasättande av själva idén att offentliga tjänster måste ligga bortom marknadsmekanismerna för att kunna vara ett värn mot arbetarefrågan. Den andra linjen - den om offentliga sektorns fyrkantighet - började luckra sambandet mellan behov och universalitet.
Gången går ungefär så här. Inom den senare linjen sker ett perspektivskifte i välfärdspolitiken. Från statligt garanterad likabehandling till kommunalt självstyre. Skiftet innebar en viktigt förskjutning av tyngdpunkt särskilt när det gäller kopplingen mellan den praktiska inriktningen på människors behov och att de ska behandlas lika landet över. I ett av de viktigaste dokumenten skriver man: ''[U]tformningen av det statliga regelsystemet får [...] inte bli sådan att önskan att skapa rättvisa och likformighet skymmer målet att hos medborgarna skapa delaktighet och medansvar för samarbete''. [107] Men om det är okej att servicen är olika mellan kommunerna, varför inte också inom kommunerna, ja, varför ska folk över huvud taget ha tillgång till likvärdig välfärd?
Det fanns en rad olika idéer om hur förändringen av den offentliga versksamheten skulle gå till. Tämligen snart kom emellertid ett perspektiv att dominera över de andra. Klart uttryckt i den proposition om aktivt folkstyre som arbetet ledde fram till: ''Medborgarna skall ges ökade möjligheter att påverka den kommunala verksamheten [...] i sin egenskap av konsumenter[min kurs.]'' [108]
Men hör verkligen behov ihop med rollen som konsument? Under de kommande åren hävdades med allt större enfas från finansdepartementet att den offentliga versamheten i ökande grad borde styras av medborgarnas (kundernas) efterfrågan. I långtidsutredningen 1987 argumenteras ihärdigt för att offentlig verksamhet bör konkurrensutsättas och privatiseras, därför att ''[k]onsumentens fria valmöjlighet visar då var och under vilka organisationsformer en verksamhet bedrivs bäst i samklang med konsumentens önskemål.'' [109] För att sammanfatta grunderna i denna ideologi: de offentliga tjänsterna ska inte styras av människors behov utan av deras efterfrågan som konsumenter. I den mån de styrs efter behov behöver tillgången till tjänsterna inte vara universell. Det någon får tillgång till i en kommun behöver inte betydda tillgång i en annan kommun.
Detta är, jag vet, en hårddragen karaktäristik. Fortfarande finns en grundläggande inställning om att det inte är vad människor har i plånboken utan deras behov som ska styra tillgång till de offentliga tjänsterna. Samtidigt är det en viktig karaktäristik, därför att den träffar kärnan i den syn som ligger bakom den omsorganisering och omstöpning av de offentliga tjänsterna som ägt rum under 1990-talet.
Alltså: Inom välfärdstjänsterna kan vi under det sena 1980- och det tidiga 1990-talet se ökad betoning av att medelklassens tänka önskemål bör tillfredsställas och att de i ökande utsträckning bör styras enligt marknadsekonomiska principer. Den offentliga sektorn borde ''utsättas för mer marknadsliknande lösningar'', som den socialdemokratiska regeringen skrev i en proposition 1991. [110]
Överlag kan vi tala om att tillgång till olika välfärdstjänster i ökad utsträckning kommit att bero på utfallet på arbetsmarknaden: alltså vilken social och ekonomisk situation man lyckats tillskansa sig.
Genom decentralisering har rikslikande normer delvis luckrats upp och tillgång till tjänsterna styrs i högre grad av förmåga till lobbying.
Genom att tjänster läggs ut på olika former av privata alternativ (kooperativ, aktiebolag mm) ökar drivkraften mot olika kvalitet för olika befolkningsgrupper. Vilket förstärks genom den ökade betoningen på valfrihet.
Genom ökad betoning på avgiftsfinansiering har också en förskjutning från offentlig till privat finansiering inletts. Plånboken ökar således i betydelse. [111]
Kort sagt: synen att de offenliga tjänsterna är ett sätt att mildra otrygghet - att motverka arbetarefrågan - har delvis gett vika för en syn där de offentliga tjänsterna snarare är en komsumtion av tjänster, vilka som helst.
Det går att ge många exempel. Till exempel hur det inom äldreomsorgen växt fram stora skillnader mellan olika kommuner i avgiftssättning. ''Kommunernas frihet att själva bestämma avgifterna inom äldre- och handikappomsorgen har lett till de stora skillnaderna både inom och mellan kommunerna'', skriver till exempel socialstyrelsen. [112] Det finns också tecken på att tillgången till hemtjänst allt mer börjat avgöras av just ens tidigare ställning på arbetsmarknaden. En större andel före detta tjänstemän har, trots att de är friskare, tillgång till hemtjänst. Alltså en minskad av fördelning efter behov. [113]
Också inom barnomsorgen kan vi ge liknande exempel. Särskilt tydligt är det vad gäller arbetslösas tillgång till barnomsorg. Olika kommuner har här helt olika regler. Var du bor avgör således i vilken mån din ställning på arbetsmarknaden också avspegar sig i tillgång till barnomsorg.
Vi ska emellertid fördjupa oss något i ett annat tydligt exempel, nämligen skolan.
Idén om en allmän skola är visserligen inget unikt för en välfärdspolitik riktad mot arbetarefrågan. I Sverige fick vi en allmän folkskola redan 1842. Det innebar emellertid inte att alla skulle komma att gå inom en sammanhållen skola; privatskolor var fortsättningsvis vanliga. Inte ens synen att skolan kan ses som ett svar på arbetarefrågan är unikt för välfärdspolitiken. Mot slutet av 1800-talet inledde liberalen och folkskoleläraren Fridtjuv Berg sin kamp för en gemensam bottenskola där alla grupper och klasser skulle gå. Han stred också hårt mot olika former av statsbidrag till privata parallellskolor eftersom han menade att folkskolan då skulle utvecklas till en ren fattigskola.
Trots det har skolan blivit en integrerad del av offentliga sektorn och välfärdsideologin. Den har betraktas som ett - om inte till och med det viktigaste - sättet att bryta de klyftor i samhället som arbetsmarknaden genererar. Inte minst tydligt hos Olof Palme, som menade att skolan var ''nyckeln till att avskaffa klasssamhället''. [114] Genom en gemensam skola för alla - så är tanken - blir det möjligt att ge alla barn, oberoende av vad deras föräldrar arberar med eller var de bor, en liknande start i livet; kvaliteten i skolgången ska inte avgöras av hur föräldrarna lyckats på arbetsmarknaden. Betraktas skolan på detta sätt är den med andra ord ett av de viktigaste sätten att se till att arbetarefrågans verkningar inte fortplantas över generationerna.
Trots att det numera finns överväldigande bevis för att det sociala arvet och miljön är mycket svår att bryta och att svensk skola inte på långa vägar lyckats med detta tål det också att påpekas all vi också haft framgångar. Sverige är ett av de få västländer som något lyckats bryta den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Till stor del tack vare vår grundskola. [115]
Skolan är kanske ett av de allra tydligaste uttrycken för Tage Erlanders hållning att om målet är likvärdighet över hela landet och mellan fattig och rik så krävs centrala regler. Under lång tid, särskilt från 1970-talet, var skolan hårt statligt reglerad och privata skolor - i Fritjuv Bergs anda - hållna under hårda tyglar.
Under senare hälften av 1980-talet började emellertid dessa regelverk att luckras upp. Och ett av de viktigaste argumenten var just en emedeklassens missnöje. I en proposition om valfrihet i skolan våren 1993 skriver dåvarande skolminister Beatrice Ask: ''Grunden för placeringen skall i första hand vara familjernas och elevernas val, inte kommunens val. Det normala bör vara att elever och hem gör aktiva val.'' Ask menar att val och likvärdig konkurrens mellan kommunala skolor och mellan kommunala och privata skolor kommer föra med sig ''en stimulerande tävlan'' uppstå mellan skolorna som leder till pedagogisk mångfald och generellt högre kvalitet, att föräldrars och elevers inflytande över skolans inre arbete blir större och att produktiviteten och kostnadseffektiviteten ökar. [116]
Ask var emellerid inte först. I slutet av 80-talet påbörjas en intensiv reformering av skolan. I en proposition hösten 1988 slår man fast att regelstyrningen av skolan ska ersättas av styrning genom mål. Tanken är inget unikt för just skolan utan ingår i den allmänna svängning i synen på offentliga sektorn. Politikerna ska enbart formulera de allmänna målen, medan de konkreta prioriteringarna och besluten ska skötas på lägre nivå. Staten beställer skola av kommunerna. Vad skolan ska uppnå bestäms i skollag och läroplan. Kommunerna själva bestämmer sedan mer konkret hur man vill organiserad sin skola men delegerar också ansvar vidare till exempelvis en skolnämnd, en kommundelsnämnd eller en beställarnämnd och i sista hand till de enskilda skolorna.
Lärarlönerna kommunaliserades och sommaren 1991 infördes det så kallade sektorsbidraget, vilket innebar att de öronmärkta pengarna till olika skolformer omvandlades till en ''påse'' för hela skolan. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ned och omvandlades till Skolverket. Samtidigt beslöts att valfriheten i skolan skulle stärkas.
För det första genom att man i skollagen skrev in att ''vårdnadshavarnas önskemål om att deras barn skulle tas emot vid en viss skola inom kommunen skulle beaktas så långt det var möjligt utan att andra elevers berättigade krav på att få gå i en skola nära hemmet åsidosattes''. För det andra att privatskolorna konkurrenskraft skulle stärkas genom liknande ekonomiska villkor som de kommunala. Också eleverna i privata skolor skulle ingå i det kommunala sektorsbidraget från och med 1 juli 1992 och kommunerna skulle därför fördela resurserna efter behov och behandla privata skolor som vore de kommunala.
Trots en alldeles uppenbar liberalisering av skolväsendet kvarstod ändå några hinder. Valfriheten inom den kommunala grundskolan begränsades av närhetsprincipen , alltså att de som bor nära en skola har första tjing. Val av skola ställdes således inte i centrum utan skulle snarast betaktas som en möjlighet på marginalen. Man kan också säga att kommunernas inflytande över de privata skolorna stärktes genom att de inrangerades i den kommunala planeringen. Skolminister Göran Persson gick också ut och ifrågasatte privatskolornas rätt att ta ut avgifter i framtiden, och tillsatte en utredning för att se över frågan.
Riksdagsbeslutet om friskolorna kom emellertid aldrig att genomföras. Emellan kom ett regeringsskifte och en ny regering med större ambitioner.
I mars 1992 kom så propositionen ''om valfrihet och fristående skolor'' där man ånyo särskiljde privatskolorna, men denna gång åt andra hållet. Nu skulle de i stället gynnas. Av skolverket godkända privatskolor skulle garanteras ett bidrag på minst 85 procent av kommunens genomsnittliga kostnad för skolan, utslaget per elev. Den så kallade skolpengen.
Nästan all debatt om skolan de senaste åren har utspelat sig kring denna skolpeng till friskolorna. Denna har nu förändrats i rktning mot socialdemokratins ursprungliga intentioner. Samtidigt måste man ha klar för sig att denn fråga endast rör en liten minoritet av skolorna och eleverna i Sverige; runt två procent. Men det är ju inte bara friskolorna som fått förändrade villkor. Också - eller särskilt - de kommunala skolornas villkor har förändrats dramatiskt de senaste åren.
Sammanfattningsvis har detta hänt med grundskolan i Sverige: Ansvaret har decentraliserats ut till kommunerna. I och med det nya generella statsbidragssystemet som infördes sommaren 1993 har regering och riksdag inget inflytande över resurserna som går till skolan. Dessutom har kraftiga besparingar satts in i takt med att statsbidragen till kommunerna skurits ner. I många kommuner har man dessutom infört en resursfördelningsmodell som innebär att en stor andel av skolornas resurser följer den enskilde eleven - kommunal skolpeng. Samtidigt som man satt friheten att välja skola i centrum.
Inte ens generella nedskärningar slår neutralt. Redan om besparingarna bara innebär större klasser är det främst de okoncentrerade och de som behöver extra hjälp som drabbas. Dessutom har man dragit ner på specialundervisning, grupptimmar, svenska två (för invandrare), psykologer, kuratorer, sjuksyster samt övriga vuxna på skolan. Allt detta drabbar i första hand de elever som behöver extra stöd.
Samtidigt som skolorna glesas ut på vuxna och på stödpersonal finns det närmast samstämmiga uppgifter om att de sociala problemen ökar. ''Oro, koncentrationssvårigheter och psykosocial problematik ökar både i omfattning och tyngd'', heter det i en verksamhetsberättelse redan 1992/93 för Skolhälsovården i Stockholm. Där skriver man också att det förebyggande arbetet fått ge vika för ''snabba paniklösningar'' på grund av den förändrade personalsituationen. Samtidigt har exempelvis olyckorna, främst mot huvud och ansikte, ökat med 30 procent. Ja, mellan 1990 och 1992 har olycksfallen på skolgården i det närmaste fördubblats.
Men nedskärningarna har inte heller gjorts lika i alla skolor, vissa skolor har fått genomgå mycket större nedskärningar än andra. Det beror på att även kommuner börjat tillämpa olika former av ''skolpeng''.
Själva skolpengen bygger ju på idén att alla barn kostar lika mycket. Varje person till vilket en peng är kopplad får ett socialt pris så att säga, pengen dividerat med personens sociala resurser och status. Tidigare hade vi ett system där skolorna fått resurser efter behov. I social tunga områden fick mer än högstatusområden helt enkelt för att kravet på likvärdig utbildning kräver större insatser i områden där barnen har sociala problem, har lite hjälp hemmifrån och där ofta andelen invandrare är hög.
Med skolpeng bryts detta sönder. När skolpeng införs är det således barnen i de resurssvaga områdena som drabbas, områden med hög andel arbetarklass, hög andel socialbidragstagare, hög andel arbetslösa och ofta hög andel invandrare. De som ju skulle hjälpas genom den gemensamma skolan.
När jag själv undersökte hur det gick med skolan i Sverige våren 1994 visade det sig till exempel att i Göteborg hade spännvidden mellan skolorna halverats från 1989. Studerar man var de största nedskärningar gjorts framträder en förfärande bild: i lågstatusområden som Frölunda, Kortedala och Bergsjön hade man skurit hårt medan högstatusområden som Örgryte, Styrsö och Askim klarat sig betydlig lindigare undan.
Trenden var mycket tydlig: ju lägre andel långtidsutbildade som bodde i en stadsdel desto större nedskärningar hade man utsatts för. Och på liknande sätt såg det ut i flera kommuner runt Stockholm och i Uppsala.
Satt i kombination med fria skolval är detta ännu mer problematiskt. Eftersom skolans resurser i en skolpengsmodell inte är kopplad till skolan utan den enskilda individen är inte någon skola i grunden garanterad tillräckliga resurser för att kunna bedriva vettig undervisning med de elever man har.
Ãnnu så länge är det mycket få som väljer en annan skola än den närmaste, det handlar om några procent (förutom i Stockholm). Granskapsskolan står fortfarande stark. Men redan små rörelser på marginalen kan få svåra konsekvenser. Om ett par elever försvinner ur en klass, några andra från en annan och ytterligare några från en annan årskurs, vad gör man då? Nej, det finns inte mycket att göra. Några nya klasser går inte att skapa, ändå står man där med mindre resurser. 10 elever är en lärare.
De skolor som främst drabbas av detta är skolor i utsatta områden, skolor som redan innan jobbar i ett hårt klimat, skolor som ofta har en stor andel invandrare. Härifrån sticker de som kan, de som har föräldrar som backar upp. Och de som blir kvar, de som inte har föräldrar som orkar, de straffas med mindre resurser. De straffas för att de bor där de bor.
Under de mest aktiva reformåren i början av 1990-talet bagetaliseras och nonchaleras konsekvent kritik av och internationell kunskap om vad valfrihet riskerar att leda till. I en utredning avfärdar man kritiken att valfrihet kan leda till segregation som ''fördomsfullt'' och skriver: ''skiljelinjen går nog snarare mellan mer eller mindre initiativrika och omvärldsorienterade föräldrar. Dessa återfinns inom alla socialgrupper.'' [117]
I en annan utredning motiverar man förändringarna med att ''om man bortser ifrån skolor i socialt underpriviligierade områden som kan väntas förlora många elever så får alla andra bättre eller lika bra skolor''. Över huvud taget finns en besvärande ton i utredningen så fort man kommer in på segregering. Man skriver att det enbart finns ett ''fåtal'' exempel på begynnande segregering, att någon ''påstår'' sig ha sett sådana tendenser och att det statistiska underlaget är för ''dåligt''. Ja, man menar till och med att bara en fungerande kvalitetskonkurrens utvecklas så kan man ''räkna med att de verksamheter som väljs bort läggs ned och att genomsnittskvaliteten på de återstående blir högre.'' [118]
När jag själv besökte en rad skolor våren 1994 och läst in det material och den statisikt som var tilllgänglig då var det svårt att bevisa att någon segregation verkligen skapades av valfriheten. Den var så ny, strömmarna små eller siffrorna inte tillgängliga. Ändå fanns det tydliga tecken.
I Nacka valde elever bort skolorna i hyreshusområdena till skolor i villaområden. I en skolinspektörsrapport från Stockholm skrev man: ''På Södra Järva talar man om en tilltagande isolering av invandrarelever i takt med att 'svenska' elever i större utsträckning väljer en annan skola än den närmaste.'' I Botkyrka ökade andelen invandrare från 60 till 75 procent i en skola när en privatskola bildades i närheten. I verksamhetsberättelsen för en skola i Malmö står det att andelen invandrare ökat från 47 till 65 procent på två år, till stor del en effekt av elevernas fria val. Och så vidare.
Många gånger kan det också vara svårt att uttyda den statistik som finns - vad ligger bakom nettosiffrorna? En rektor berättade hur skolan förlorat 10 vita HSB-barn och fått nio invandrarbarn från centrum. På pappret knappast någon skillnad. Jag fick höra om små men tydliga signaler om ökad segregation, om rena ''klassförflyttningar'' - och då handlar det inte om skolklasser. Och ofta är det etnisk och kulturell samhörighet som styr valen.
Erfarenheter från andra länder talade redan då om hur utvecklingen skulle komma att se ut:
''Valfriheten får [...] en klassmässig prägel genom att de 'dåliga' skolorna blir ännu 'sämre' när de framgångsrika barnen lämnar dessa. Bortvalen leder därmed till en kraftigare prestationsmässig segregation mellan skolorna, då det utöver medelklassbarn framför allt är de framgångsrika arbetarklassbarnen som flyttar från dessa skolor. För de barn som stannar kvar blir därmed både den prestationsmässiga såväl som den sociala situationen ännu mer renodlad.'' [119]Nu verkar utvecklingen ha hunnit i kapp med kunskapen och Skolverket tvingas nu meddela:
''Möjligheterna att välja skola leder snarare till ökad än minskad segregation. Elever med högutbildade föräldrar söker sig till skolor i områden med högutbildade och många svenska elever. Elever med lågutbildade föräldrar söker sig till skolor i områden där den etniska och sociala bakgrunden liknar deras egen. [...] Skolor med ett minskat elevantal som en effekt av rätten att välja skola berörs i olika grad av dessa negativa konsekvenser: förämrad ekonomi, färre elever som uppfattas som resursstarka och en allmän osäkerhet som skolans framtid'' [120]Fast denna gång var det inte en sammanfattning av utvecklingen i England, Skottland eller USA utan av en undersökning om utvecklingen i Sverige.
Vi kan således säga att också inom de offentliga tjänsterna finns en tendens att snarare förstärka arbetarefrågan eller den nya utsattheten, än att motverka den.
Inom socialförsäkringssystemen kan man se samma tendens. Särskilt om man beaktar även föreslagna förändringar. Ersättningsnivårerna har sänkts och olika former av ''självrisker'' har införts, t.ex. i form av karensdagar i sjukförsäkringen och längre karens i a-kassan. Vi går också mot allt hårdare krav för att kvala in i och få ut pengar ur socialförsäkringssystemen. Denna förändring inleddes med skärpta krav inom arbetsskadeförsäkringen samt förtidpensionerna. Nu förslås också hårdare kvalifikationsregler för a-kassan samt snabbare utförsäkring ur densamma.
För de med utsatt relation till arbetsmarknaden kan man således tala om kontraproduktiva åtgärder vad gäller att mildra effekterna av det vi kallar den nya arbetarefrågan.
Vi finner ett tydligt exempel i sjukförsäkringen.
Sjukförsäkringen tillhör en av grundpelarna i den generella svenska välfärdsmodellen. Det var med sjukförsäkringens införande 1956 som den så kallade standardtryggheten eller inkomstbortfallsprincipen blev en ledande princip i den moderna välfärdsstaten.
Välfärdsstaten skulle inte längre enbart utgöra en sista garant mot fattigdomen. I stället skulle alla medborgare - åtminstone de som arbetade - omfattas av de offentliga socialförsäkringarna. Arbetare fick samma sjukpenningförmåner som tjänstemän.
I dag betalar den stora majoriteten allt mer till sjukförsäkringen men får ut allt mindre. Just sjukförsäkringen har nämligen ett speciellt särdrag. Den helt överväldigande majoriteten av alla sjukfall är korta. Det handlar med andra ord om några dagars sjukfrånvaro från jobbet, en eller ett par gånger om året. Men det är de riktigt långa sjukskrivningarna som utgör den stora kostnaden i sjukförsäkringen. 1991 var två procent sjuka längre än 90 dagar, men över hälften av alla betalda sjukpenningdagar gick till denna minoritet. [121]
1992 infördes den så kallade arbetsgivareperioden i sjukförsäkringen. Den innebär att anställda under de första 14 dagarnas sjukfrånvaro får betalt från arbetsgivaren, inte från sjukförsäkringen.
1991 hade vi cirka 8,4 miljoner så kallade sjukpenningfall i Sverige, det vill säga en avslutad sjukperiod som man fick sjukpenning för. 1992 hade vi bara 1,4 miljoner sjukpenningfall. Visserligen finns det tydliga tecken på att regelförändringar och lågkonjunktur lett till minskad sjukfrånvaro. Men det kan inte förklara mer än en bråkdel av den stora minskningen. Den verkliga orsaken är att närmare 90 procent av alla sjukpenningfall är kortare än 14 dagar. Och de betalar ju arbetsgivaren.
1997 har arbetsgivareperioden utökats till 28 dagar. 1991, det sista året vi har fullständig statistik över hela sjukfrånvaron, utgjorde sjukpenningfallen på 30 dagar och längre inte mer än fem procent av alla sjukpenningfall. Enligt 1994 års siffror skulle reformen innebära att cirka 7,2 miljoner fall av sjukfrånvaro betalas av arbetsgivare och knappa 400 000 fall av sjukfrånvaro av den offentliga sjukförsäkringen. Det innebär således att inte mer än ett sjukfall på tjugo kommer betalas genom den offentliga sjukförsäkringen. [122]
Sett ut arbetarfrågans perspektiv kan man säga att sjukförsäkringen därmed inte längre är en generell försäkring i det att den täcker all former av sjukdom. Den är fortfarande generell i mening att alla omfattas av dem. Frågan är emellertid vilka dynamiska effekter förändringen kan komma att medföra?
En risk är en de välbeställdas revolt mot sjukförsäkringen. De betalar till den men får ingenting tillbaka; de är inte längre med i systemet. Vilket kommer drabba de långtidssjuka. Solidariteten med deras höga kostnader riskerar att erodera.
Det är emellertid inte den enda ''dynamiska'' effekten. Vi kan tala om åtminstone tre effekter till. Det handlar om privata försäkringar, arbetsmarknaden och lönebildningen.
Många har varnat för att allt för låga ersättningsnivåer i de offentliga försäkringarna kommer driva fram privata (och mer ojämlika) försäkringar. Fast det är inte bara ersättningsnivån som spelar roll. Frågan är i vilken mån arbetsgivarna kommer försöka försäkra sig mot den sjukfrånvaro de själva ska betala. Genom arbetsgivareperioden kan en privat sjukförsäkringsmarknad drivas fram. Alltså, från offentlig finansiering och ansvar till privat finansiering och ansvar.
Arbetsgivarnas ansvar för de första 28 dagarna lär också förändra arbetsmarknadens funktionssätt. Förr kostade inte sjukfrånvaro arbetsgivarna något i reda pengar. Stor sjukfrånvaro påverkar säkert produktionen negativt och sjuka människor har alltid haft svårare att få jobb. Men nu har arbetsgivarna fått ytterligare ett incitament att inte anställa människor med en livssituation eller olika former av problem där man kan misstänka högre sjukfrånvaro.
Arbetsgivareperioden driver således på utestängning och utslagning från arbetsmarknaden. Därmed har välfärdsstaten dragit sig tillbaka ett par steg från den klassiska uppgiften att skydda människor mot arbetsmarknadens utslagningsmekanismer.
Till sist lär på sikt lönebildningen också påverkas. En av poängerna med den offentliga sjukförsäkringen var att alla risker samlades i en stor gemensam pott. Därmed kunde man i någon mån bryta sambandet mellan risk och kostnad. Arbetsgivare fick betala samma avgift för slaktare som för akademiker.
Så fungerar dock inte marknaden. Om risken är stor att man är sjuk måste man också betala en högre försäkringspremie. Och eftersom kostnaden för sjukdom - vare sig den tas ut i form av en arbetsgivaravgift, betalas till en privat försäkring eller ingår i lönekuvertet - är en lönekostnad kommer det givetvis att påverka lönesättningen.
Risken är således stor, dels att yrken med hög sjuklighet kommer släpa efter lönemässigt, dels att individer med hög sjukfrånvaro kommer få mindre löneförhöjningar än andra.
Vi kan alltså se att marknadens sätt att fördela resurser betonas i stället för demokratins.
Samtliga dessa förändringar påverkar särskilt de med en utsatt relation till arbetsmarknaden. För de enskilda individerna innebär det inte någon lösning på den nya utsattheten på arbetsmarknaden.
Sjukförsäkringen är bara ett exempel, med sin speciella dynamik. Vi kan säga att den genom sin koncentration på de långa sjukfallen har blivit en sorts högriskförsäkring. Men genom att ha dragit sig undan från majoriteten av sjukfall kan man säga att den går i riktning mot systemimanens. Alltså att utafallet på marknaden blir allt viktigare för den enskildes välfärd och trygghet.
Detta var också ett exempel för att åskådliggöra vad som händer med socialförsäkringarna. All förändringar ser emellertid inte exakt lika dana ut. Jag ska inte börja rabbla regelförändringar. Vi tvingas emellertid konstatera följande: de tidigare närmast universella systemen blir allt mindre universella. Och de snörps av nedåt. Det vill säga: de som drabbas av det vi valt att kalla den nya arbetarefrågan ställs utanför systemen. För dem återstår de selektiva bidragen - med rötter i den gamla fattighjälpen.
Ja, här finns tecken på en i verklig mening dual välfärdsstat. De senaste appropåerna om till exempel arbetslöshetsföräkringen pekar mot att inkomstbortfallsprincipen för de som är inne på arbetsmarknaden kommer stärkas, bland annat genom att det så kallade taket på vilken en inkomstbaserad ersättning räknas kommer att höjas. Samtidigt menar flera också att de som av olika skäl utförsäkras ur arbetslöshetesförsäkringen inte ska behöva söka socialbidrag. Någon form av annat system ska byggas upp för dessa. Kanske ett grundtrygghetssystem. Även ungdomar under 25 år ska enligt dessa så att säga tas bort från socialbidragen, oklart på vilket sätt.
Kanske ser vi till och med en tredelad välfärd; med inkomstbaserad socialförsäkringar för de med stabil relation till arbetsmarknaden, en grundtrygghetsbaserat system för de med osäker men dock befinligt relation till arbetsmarknaden - kopplad till olika former av arbetstvång och till sist en selektiv välfärd för de utstötta och utslagna.