Också när vi vill beskriva den svenska välfärdsmodellen eller ideologin är arbetarefrågan till stor hjälp. Utifrån arbetarefrågan kan man i princip logiskt härleda kärnan i de problem som mötte arbetaren och som 1900-talets socialpolitik sökte motverka.
Det rådet inget tvivel om att den svenska välfärdsmodellen på många sätt var ett väl anpassat svar på de problem man logiskt kan härleda. Vi får emellertid inte förledas att tro att det låg någon ''naturlig'' eller ''determinerad'' utveckling bakom detta. Vi kan inte blanda samman logisk slutledning och historisk utveckling. Under flera år präglades viktiga delar av den komparativa välfärdsforskningen av den närmast outtalade föreställningen att den socialdemokratiska välfärdsmodellen var det slutgiltiga svaret på arbetarklassens historiska intresse. Utvecklingen i Sverige och i andra länder skildrades således som en teleologisk utveckling inriktad på denna modell; och där övriga länder och modeller så att säga kunde rangordnas på en skala efter hur väl de lyckats närma sig den slutgiltiga (svenska) socialdemokratiska välfärdsmodellen. Den synen har på senare år utsatts för intensiv (korrekt) kritik. [9]
När vi således logiskt tecknar de krav arbetarefrågan reser är det inte för att vi menar att den svenska välfärdsmodellen var just det slutgiltiga svaret på dessa problem, utan för att få ett instrument med vars hjälp vi både kan analysera arbetsmarknadens utveckling, välfärdssystemen och den politiska dynamiken.
Man kan enkelt uttrycka kärnan i arbetarefrågan på följande vis:
När man är improduktiv har man inga möjligheter till försörjning. Ingen betalar dig för icke utfört arbete. Logiskt innebär det att som barn, vid sjukdom, vid arbetslöshet och vid ålderdom står man utan försörjning. Närmare bestämt: när arbetsmarknaden fallerar saknar de individer som drabbas möjligheten att försörja sig med livets nödtorft på konsumtionsmarknaden. Fattigdom hotar.
Mötet mellan säljaren av arbetskraft och köparen av den är präglat av ett ojämlikt maktförhållande. Säljaren är i princip tvingad att sälja sin arbetskraft till varje pris eftersom det är hans enda möjlighet att överleva. Köparen däremot kan faktiskt välja att inte köpa någon arbetskraft. Visserligen minskar då möjligen hans vinst, men eftersom köparen inte lever av försäljning av sin egen arbetskraft utan genom avkastningen på kapital hotar inte svält och fattigdom på samma sätt som för arbetssäljaren. Arbetsköparen har en buffert, vilket arbetssäljaren vanligtvis inte har.
När säljaren väl sålt sin arbetskraft förlorar han principiellt rätten att förfoga över den. Han får inte bestämma vad han vill göra, hur han vill göra det eller över huvud taget om han vill göra det alls.
Arbetarefrågan påverkar således principiellt alla sfärer av livet. Det påverkar hur livet gestaltas utanför arbetet, det påverkar hur livet gestaltas när man säljer sitt arbete och hur det gestaltas när man utför sitt arbete.
Nu kan man ju förhålla sig till detta på en rad sätt. Vi kan i princip dela upp det i en rad dikotomiserade förhållningssätt.
1. Den första frågan som uppstår är om det ovan beskriva förhållandet på något sätt är ett problem eller ej. Här svarade i princip alla utom manschesterliberalerna (nyliberalerna med ett moderna ord) faktiskt ja.
2. Den andra frågan handlar om man betraktar symptomen eller orsaken. De första som kom att närma sig arbetarefrågan som ett socialt problem var de olika filantropiska rörelserna som växte fram i slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet. Det man inom den filantropiska rörelsen uppmärksammade och upprördes av var just symptomen, nämligen det elände som många arbetarfamiljer levde i. Denna syn styrde också deras konception av vad som borde göras.
Den oerhört inflytelserika filantropiska intresseorganisationen CSA:s [10] reaktion på förslaget om en offentlig pensionsförsäkring 1913 är ett viktigt exempel. CSA menade att reformen skulle motverka folkuppfostringen och försvaga arbetsviljan, folk skulle vänja sig vid understöd, missbruka det och inte minst skulle barnens försörjningsplikt mot föräldrarna upphävas. I stället borde ett system med individuell behovsprövning skapas, där en tjänsteman gick igenom individens hela sociala situation. [11]
Det beror på att det inte var arbetarefrågan i strukturell mening som stod i CSA:s fokus. I stället ville man verka för den ''sociala'' frågans lösning.
Skillnaden i betoning och synsätt är viktig. För det första riktar arbetarefrågan ljuset mot hela samhällets organisation. Att människor får försörjningssvårigheter när det blir sjuka, arbetslösa eller gamla handlar i första hand inte om att de är lata eller på något annat sätt mindre väl fungerande utan beror på arbetsmarknadens sätt att fungera, enligt detta perspektiv. Lösningen måste därför bli strukturell, handla mer om villkoren vid försäljning av arbetskraft än om arbetarens individuella egenskaper.
För det andra riktas ljuset mot hela grupper av människor. Även arbetare som inte - för tillfället - är socialt utsatta måste omfattas, eftersom problemen principiellt sett kan drabba vem som helst. Därmed blir det också svårt att avgränsa den grupp som lösningen ska gälla: Hur till exempel skilja ut arbetare från landsortsbefolkningen? Vilka ''egenskaper'' har arbetare som redan drabbats jämfört med de som befaras eller som kommer att drabbas? Arbetarefrågans omfattning rör således inte en marginalgrupp utan många, ja kanske till och med alla.
Men om frågan är ''social'' vad handlar den då om? Jo, om marginalgrupper, om människor med sociala problem, om individens tillkortakommanden. Fattigvårdsfolket hade ingenting emot sociala försäkringar. De skulle vara frivilliga och bygga på eget sparande; de var till för de som klarade sig själva. Men de som hade problem hade ju uppenbarligen inte klarat sig själva, de behövde hjälp av någon annan med de rätta insikterna och den rätta inställningen.
Det närmaste man kommer en övergripande föreställning om de sociala problemen kretsar runt ''fattigdom''. Fattigdomen var, menade man, en ''samhällssjukdom''. Den kunde smitta även den starkaste individen. På så sätt kan man säga att de sociala problemen inte orsakades av individen. Men någon bra förklaring till fattigdomens existens hade man egentligen inte. I stället inriktade man sig just på individen. Ty oberoende av fattigdomens orsak så blev den smittade individen en mindervärdig fysisk och psykisk individ som i sin tur hotade hela samhället.
Därför måste den fattige individen botas från sin sjukdom, hon måste uppfostras ur sin fattigdom, lära sig ta sitt eget ansvar; om så krävdes genom att skrämmas, straffas eller behandlas. Hjälp ur fattigdomen krävde i stället social kontroll - annars skulle de fattiga ju inte bli botade. [12]
Skulle de fattiga kunna hjälpas till självhjälp måste de stödjande organen föregå med gott exempel; de måste vara ett föredöme för humanitet. Det eländiga tillståndet inom fattigvården verkade snarare åt motsatt håll - de tryckte ner folk i en ovärdig tillvaro och sände ut felaktiga signaler om att man inte behövde hjälpa sina medmänniskor.
Fattigvårdsfolket kom därmed att inrikta sig på en reformerad fattiglagstiftning där kommunernas skyldighet att bedriva en humaniserad fattigvård skulle stärkas. De riktlinjer fattigvårdsfolket drog upp för fattigvårdsfrågans lösning kom till slut att ligga till grund för 1918 års fattigvårdslag. Det var en modern och gammal lag på samma gång. De situationer i livet där obligatorisk fattigvård skulle gälla utökades.
Samtidigt betonades dock att det verkligen var fråga om fattigvård. Formuleringarna från 1871 års lag om barns och föräldrars försörjningsplikt mot varandra bibehölls. De som föll igenom detta skyddsnät och med sin rätt i bagaget sökte fattigvård hamnade under fattigvårdsstyrelsens tillsyn, som kunde bestämma om understödstagaren skulle tas in på anstalt eller inte. Dessutom hade man rätt att kräva ersättning för det bistånd som utgått, om så genom att kräva att det betalades tillbaka av understödstagaren eller dennes familj (för de gamla deras vuxna barn) eller så kunde den gamles ägodelar beslagtas. [13] 1918 års fattigvårdslagstiftning kom att gälla en bit in på 1950-talet. Ja, i grunden upphörde den inte att gälla förrän med Socialtjänstlagens införande i början av 1980-talet. Det förefaller troligt att traditionen från fattigvårdsfolket och CSA:s ''sociala'' uppfattning av problemets karaktär än i dag lever vidare inom socialvården. Det tycks nämligen som socialdemokratin aldrig ägnade någon större uppmärksamhet åt fattigvården. Därför att målet var att utrota behovet av fattigvård.
3. För om man i stället betonade orsakerna till fattigdomen trädde just arbetarefrågan fram i förgrunden (se figur 1). Till arbetarefrågan kunde man emellertid ha två förhållningssätt: Antingen borde hela det system som skapade de mekanismer varur arbetarefrågan uppstod vältas över ända, eller så borde man åtgärda och mildra effekterna av denna generellt verkande mekanism. Och eftersom den var generellt verkande borde ju motmedlen också vara det.
Det skulle dröja en bit in på 1920-talet innan arbetarrörelsens strategi och vägval utkristalliserades. Fram till dessa stod både övervältande av systemet (för partiet) och övertagandet av makten inom företagen (för både partiet och LO) högt upp på dagordningen.
På 1920-talet börjar det emellertid bli tydligt att fackföreningsrörelsen allt mer inriktar sig på att genom kollektivavtal med arbetsgivarsidan reglera köp och försäljning av arbetskraften. Till grund för samförståndet låg dock två viktiga vägval för facket som båda handlade om att försäljningen av arbetskraften prioriterades framför makten över själva arbetet. Dels valde man att inte betrakta relationen mellan arbete och kapital som en statisk kamp om en befintlig kaka - där den enes vinst är den andres förlust - utan snarare som ett samarbete för tillväxt som kommer båda till del. Dels gavs kampen om arbetets utformning upp. [14]
Under 1930-talet skapade vad som kallats en historisk kompromiss mellan arbete och kapital; där en viktigt makt- och arbetsdelning mellan arbetarnas intresseorganisationer, kapitalet och staten i praktiken gjordes upp. Genom att avlasta LO från det övergripande ansvaret för arbetslösheten möjliggjorde staten att arbetsmarknadens parter kunde reglera sina interna angelägenheter själva. Grovt kan man säga att arbetsgivarna tvingades gå med på att arbetarrörelsen via staten utvecklade en omfattande fördelningspolitik, de tvingades också godkänna LO som en legitim förhandlingspart. LO och socialdemokratin (via staten) fick å sin sida ge upp anspråken på arbetsgivarnas hävdvunna kontroll över arbetets utformning, staten fick även ge upp kontrollen över lönesättningen. Kvar hade staten det övergripande ansvaret för samhällsekonomin och den distributiva välfärdsstaten. [15]
Det hela byggde således på att staten/socialdemokratin tog ansvaret för fördelnings- eller välfärdspolitiken. Men för den skull släppte man inte arbetarefråga. Den ställde i stället krav på en förändrad roll för staten och inte minst en förändrad relation mellan stat och medborgare. Medborgarna skulle inte få stöd och hjälp av staten/samhället därför att staten var snäll eller visade barmhärtighet utan därför att det var en medborgerlig rättighet. Därmed måste statens insatser också omfatta alla samt få en enhetlig och genomtänkt utformning.
Till dessa slutsatser kom inte socialdemokratin förrän i mitten av 1920-talet. Fram till dess hade man visat föga intresse för sociala frågor i denna mer strikta mening. När väl rösträttsstriden var vunnen riktades blickarna i första hand mot arbetarnas ställning i arbetslivet. Mellan 1917 och 1920 väcktes en rad socialiseringskrav i riksdagen och 1920 tillsattes en stor socialiseringsutredning. I nästan två decennier kom socialiseringsutredningen att verka utan att några konkreta resultat kom ur den. I själva verket hade socialdemokratin börjat orientera sig bort från socialiseringen som väg till det socialistiska samhället. [16]
I mitten av 1920-talet började Per Albin Hansson och Gustav Möller laborera med alternativa vägar. Per Albin Hansson menade att klassbegreppet var alldeles för inskränkt. I stället borde socialdemokratin riktade sig mot bredare folklager - man skulle eftersträva folkhemmet där alla fick plats. Gustav Möller menade att man vid sidan av samhällets produktiva aspekt också borde uppmärksamma den distributiva sidan, alltså fördelningen av samhällets välfärd. [17]
Med inspiration från Danmark kunde han presentera ett socialförsäkringsprogram som skilde sig både från det bismarckska och de selektiva socialförsäkringssystemen. Det skulle omfatta alla och inte bara arbetare, det skulle utgå efter klart fastställda kriterier och inte enligt någon kränkande behovsprövning. ''Grundtanken var att medborgarna själva visste vad de behövde'', menar Bo Rothstein. Staten skulle förse medborgarna med grundläggande resurser, sedan var det upp till dem att själva bedöma sina behov. Systemen skulle bygga på väl preciserade rättigheter som ''alla hade karaktären att stärka deras autonomi [...] inte att med godtyckliga medel lägga deras liv tillrätta.'' [18]
Utan tvekan hade denna lösning sin grund i arbetarefrågan. Det finns, menade Möller, många människor som, utan deras egen förskyllan, riskerar att drabbas av tillfälliga kriser. Det ska vara samhällets skyldighet att skapa en tryggare tillvaro för dessa. Genom socialförsäkringssystemen skulle medborgarna lyftas ur den kränkande fattigvården. En viktig aspekt i Möllers övergripande strategi var just att göra gamla statliga system obsoleta genom att successivt avlasta dem ansvaret. Fattigvården skulle reduceras till en restpost. [19]
Alltså, mot en generellt verkande mekanism ställer man generellt verkande system. Om man är sjuk så får man ersättning för sjukdom, om man blir arbetslös får ersättning för det, när man blir gammal får man pension, när man får barn får man ekonomiskt stöd (egentligen således riktade till barnen) för det. Och i botten av allt detta: kamp för full sysselsättning. För med full sysselsättning följer tre saker: 1) behovet av ekonomiskt understöd minskar. 2) Därmed blir inte den ekonomiska påfrestningen på välfärdssystemen så stora - många betalar, få utnyttjar dem. 3) Arbetssäljarnas underläge gentemot arbetsköparen börjar minska.
Denna princip har, trots stora förändringar i välfärdssystems utseende, varit vägledande ända sedan 1930-talet. Drar vi över decennierna med örnblick kan vi konstatera att den mest tydliga trenden är ökad integration av olika grupper med olika problembilder. Vi ska inte här gå in på någon detaljerad skildring av välfärdspolitikens historia, det skulle föra alldeles för långt. Men några särdrag måste vi ändå fästa uppmärksamheten på.
Den första stora socialpolitiska offensiven äger rum under slutet av 1930 - och början av 1940-talet. Välfärdspolitiken byter här ansikte: från olika former av specialdestinerade och inkomstprövade bidrag till färre men generellt inriktade bidrag som ej skulle vara kopplade till inkomsten. Typexempel är här barnbidrag och folkpension. Man måste trots det säga att den huvudsakliga inriktningen var att lyfta människor ur fattigdom eller förhindra att man ramlade ner i fattigdom. Vi kan säga att man lade ett gemensamt golv för hela befolkningen.
Att till exempel folkpensionen verkligen fungerade på detta sätt framgår av att andelen äldre som tvingades söka sig till fattighjälpen mellan 1947 och 1950 minskade från 16 till 7 procent. [20] Sett ut ur arbetarefrågans perspektiv kan vi säga att denna den möllerska modellen hade som yttersta motiv att skapa ett yttersta skydd mot osäkerheten på arbetsmarknaden som inte pekade ut individen som ansvarig. Detta är det generella i modellen. Och det är tämligen tydligt att denna modell inte var tänkt som något som skulle ligga ''innan'' eller ''ovanpå'' fattigvården. I stället skulle den ersätta fattigvården. Människor skulle ''beredas erforderligt skydd utan fattigvårdskaraktär'', men inte med större belopp än vad mottagaren ''nödtorftigt behöver för att reda sig''. Det handlade kort sagt om trygghet mot fattigdom. [21]
Under 1950-talet både förändras och utökas denna inriktning. Tyngdpunkten förskjuts på framför allt två sätt. För det första från fattigdomsbekämpning till uppräthållande av levnadsstandard. För det andra ökade betoningen på löntagarna. Ja, detta decennium är så här i backspegeln lite märkligt.
Å ena sida genomfördes ett par enorma reformer inom socialförsäkringarna. 1956 skapades en obligatoriskt sjukförsäkring som kom att tjäna som modell för de framtida socialförsäkringarna. Redan 1946 hade en statlig utredning om sjukförsäkringen förspråkat att denna mer skulle lika en försäkring än en garanterad minimiinkomst. Utredningen menade att det inte var ''önskvärt, att en sjukdom skall förorsaka någon större standardförskjutning.'' Sjukpenningen borde därför inte utgå med ett belopp lika för alla, utan efter den inkomst - standard - man hade på arbetsmarknaden. Möller arbetade emot denna uppfattning, men under 1950-talet gick den likväl segrande fram. [22]
Vi kan alltså säga att ambitionerna ökade. I stället för skydd mot fattigdom skulle staten också inom vissa centrala områden garantera en trygghet mot standardsänkningar. Men därmed kom ambitionerna också delvis att förskjutas. De som dessa försäkringar främst riktade sig mot var ju de med en fast förankring på arbetsmarknaden, under 1950-talet företrädelsevis männen. Även ATP-reformen 1959 formades efter denna modell.
Å andra sidan framstår 1950-talet som rätt klent vad gäller övriga sociala reformer. 1930- och 1940-talens stora uppmärksamhet mot barn, kvinnor och äldre kom under detta decennium i skymundan. Reformer inom barn- och äldreomsorgen sköts i bästa fall upp eller genomfördes aldrig. Kanske kan man också tolka fattigvårdens reformering 1957 som ett tecken på socialpolitikens delvis nya inriktning under 1950-talet. I stället för att helt göras obsolet skapades en delvis förmänskligad och uppmjukad fattigvårdslag. Den hade trots det fortfarande sina rötter i det sena 1800-talet, och - inte minst viktig - pekar mot att selektiv fattigvård fortfarande eller onyå uppfattades som ett nödvändigt instrument i socialpolitiken. [23]
Vi kan inte säga att välfärdspolitiken därmed skulle ha övergivit arbetarefrågan som sin utgångspunkt. Däremot att den delvis riktade sig mot andra sidor av arbetarefrågan; framför allt olika sociala klassers olika förmåga att på arbetsmarknaden tillkämpa sig trygghet mot arbetsmarknaden. Flera tjänstemannagrupper hade redan under 1950-talet lyckats få olika former av privata inkomstbaserade försäkringslösningarna. Det hade däremot inte arbetarna. Detta var förstås orättvist, men det var också ett hot mot välfärdssystemen. Risken var stor att ett dualt samhälle skulle skapas. Med en grupp människor enbart med tillgång till skydd mot fattigdom, och en grupp männissor med mer fullgott skydd mot inkomstförluster.
Det var inte enbart ett socialt problem, utan också ett politiskt. För under 1950-talet fick allt fler en bättre levnadsstandard. Tänk om dessa tappade solidariteten med de statliga socialförsäkringarna? Då skulle inte bara ett dualt samhälle skapas. De med sämst förmåner riskerade att överges av en tämligen välbeställd majoritet. De statliga förmånerna skulle därmed urholkas.
Ungefär så här gick faktiskt tankarna bland ledande socialdemokratiska politiker. Här fanns emellertid en mer eller mindre uttalad förutsättning. Oftast var den väldigt uttalad. Nämligen att full sysselsättning skulle råda. Alla som ville och kunde skulle vara ute på arbetsmarknaden och där ha ett arbete. Full sysselsättning var grundbullten i denna nya socialpolitiska inriktning.
Lite paradoxalt kan vi säga att den svenska modell som här grundlades byggde på att dra in så många som möjligt i arbetarefrågans problematik, samtidigt som de först då fick del av de inkomstbaserade socialförsäkringarna. För de som befann sig inne på arbetsmarknaden kom den svenska modellen att bli den mest avancerade välfärdsmodell med inriktning på att med generella medel motverka arbetarefrågans effekter.
Här grundläggs vissa speciell drag i välfärdspolitiken. De nyskapade välfärdssystemen modelleras runt deltagande på arbetsmarknaden. Det är också kring dessa som det politiska stödet, och därmed möjligheten att bygga ut dem ytterligare, byggs upp. Därmed försvagas, åtminstone på lång sikt, också stödet för både selektiva och grundtrygghetsbaserade välfärdsformer. Vi kan uttrycka det på följande sätt: de selektiva systemen blir en restpost inriktad till dem som inte kan uppvisa den generella välfärdspolitikens krav på ''klart fastställda kriterier'', de generellt inriktade systemen riktas i själva verket enbart till de som får plats på arbetsmarknaden och därigenom kan kvalificera in sig i systemen. Samtidigt utarmas de former av generellt verkande grundtrygghetssystem som lever i skuggan av inkomstbortfallsbaserade systemen. [24]
Det var detta, kan man säga, som Gunnar Inghe och andra reagerade emot under 1960-talet; att många fortfarande stod utanför trygghet mot nöd och fattigdom och att många ännu tvingades söka sig till den selektiva hjälpen.
Från mitten av 1960-talet fram till kanske mitten av 1970-talet kan vi tala om en ny socialpolitisk offensiv, med ett delvis nytt innehåll. Nu kom andra grupper att stå i fokus, så som äldre, barn kvinnor, handikappade. Det var delvis en effekt av den inneboende dynamiken i de socialpolitiska systemen. Dels därför att man kunde använda de ideologiska grunderna för att kräva att fler skulle omfattas av systemen. De var en gång motiverade med universalitet, och det kunde också vändas mot dem. Samtidigt ökade det kvinnliga deltagandet på arbetsmarknaden kraftigt under 1960-talet. Det innebar automatiskt att också kvinnor kom att omfattas av de inkomstbaserade trygghetsförsäkringarna.
Det speciella med 1960-talet är nog trots allt ändå inte det ovan beskrivna, utan att den andra metoden att motverka arbetarefrågan fick sådant genomslag: nämligen att skapa en arena i samhället som principiellt inte skulle vara beroende av hur utfallet på arbetsmarknaden blivit. Jag menar då de offentliga tjänsterna. Visserligen fanns dessa redan tidigare, så som skola, fri mödravård och ålderdomshem. Men det är först under 1960-talet som dessa verkligen ägnas något större intresse och som man också skapar medel till dessa för att kunna expandera. Och principen för tillgång till dessa tjänster var inte hur mycket pengar man tjänade eller var någon stans man arbetade utan behovsprincipen. Oberoende av hur ens liv i övrigt såg ut skulle man till en nominell och låg kostnad ha tillgång dessa välfärdstjänster. [25]
Det svenska välfärdsmodellen så som den formades under 1950- och 1960-talet har, så här i efterhand, faktiskt visat sig vara ett utmärkt system. Så länge sysselsättningen i samhället ökade och allt större andel av den vuxna befolkningen kunde få arbete.
Men vad händer när det inte är så längre? Ja, man måste faktiskt fråga sig på vilken grund denna expansion ägde rum. Då framstår det nämligen inte längre som lika självklart att generaliteten ökade för allt större grupper.