Sommaren 1990 sitter två konsulter vid Kommunförbundets konsultföretag Sensia på tåget till Linköpning och spånar fram en ny princip för hur kommunerna bör organiseras. Beställare-utförare blir deras grundmodell för den kommunala organisationen. Idén far sedan som en löpeld genom kommunerna och det politiska Sverige. [15] 1991 går det inte att öppna en statlig utredning om offentliga sektorn utan att det talas om att skilja beställarna från producenterna, om entreprenader och ''marknadsliknade lösningar''.
Förändringarna går igen på område efter område och pekar alla i samma rikting - från politisk styrning till ökad användning av marknadsmekanismer. Och även om man historiskt kan belägga att alla större samhällsförändringar upplevts som snabba, som överraskande och omtumlande [16] så måste tempot i dagens systemskifte ändå bedömas som högt. Klagomålen över jäktade utredningar och för kort remissbehandling har närmast blivit legio, för att inte tala om hur personalen upplever det inom kommun och landsting. [17] Ja, så sent som 1988 lär den ''svenska modellen'' ännu framstått som självklar för de flesta svenskar.
Hur kunde det gå så fort? En enkel och icke orimlig förklaring skulle kunna vara att svenska folket helt enkelt röstade fram en borgerlig regering som nu genomför den avreglering de propagerat för och förberett i tio års tid. Snabbt av den enkla anledning att de vill hinna med så mycket som möjligt till nästa val, 1994.
Men förklaringen haltar. Många av de styrformer man lu laborerar med lanserades och utreddes redan under socialdemokratisk regering. Nej, systemskiftet kan inte enbart förklaras av regeringskiftet, det har rötter långt tillbaka i tiden och långt in i den socialdemokratiska politiken. [18] Att det kan gå så fort nu är ett resultat av 20 års politisk debatt om och analys av offentliga sektorn. Den historien ska vi följa här.
Skildringen är i första hand idéhistorisk. Jag följer således argumentationen runt offentliga sektorn utan anspråk på att skildra hur verkligheten i offentliga sektorn och i ekonomin som helhet i själva verket såg ut, och undviker därför i möjligaste mån att ta ställning till om argumenten ger en rimlig verklighetsbeskrivning eller inte. Den som vill veta om offentliga sektorn verkligen är för stor eller ej får således inget svar här, däremot får man veta hur argumentationen sett ut, växt fram och hur den har använts. Dessutom ligger tyngdpunkten inte på den allmänna debatten utan på den officiella politiken, främst hur problembeskrivingarna sett ut inom utredningsväsendet och hur ekonomskrået inverkat på detta. Jag följer inte, med några undantag, den stora och yviga allmänna debatten om offentliga sektorn, inte heller ger jag en ''materialistisk'' förklaring till de ändrade positionerna.
Bakgrunden till systemskiftet finner man, menar jag, i att två parallella debatter och probemställningar - som socialdemokratin och övriga partier kämpat med i många år - till slut sammanfaller i en gemensam lösning, nämligen marknadsstyrning. Dessa två linjer kan, menar jag, beskrivas som (1) offentliga sektorns storlek och och (2) offentliga sektorns förvaltningsformer. Den första linjen har sitt upphov i den offentliga sektorn ökade betydelse för samhällsekonomin och jämlikhetspolitikens eventuellt negativa konsekvenser på effektivitet och tillväxt, den andra linjen handlar om den offentliga sektorns demokratiska respektive byråkratiska sidor
Det nya mot slutet av 80-talet är inte problemformuleringarna i sig utan att man även inom socialdemokratin tror sig funnit en nyckel till båda problemen. Genom att lita mer till marknaden och marknadsliknande styrmekanismer - valfrihet - tänker man sig att människor får ökat inflytande över offentliga sektorn (demokratiargumentet). Den offentliga sektorn får därigenom också incitament som förbättrar resursutnytjandet (effektivitets- och produktivitetsargumentet). Därför kan dess andel av BNP krympa eller åtminstone inte öka. I den statliga utredningsapparaten äger denna sammankoppling rum i och med 1987 års långtidsutredningen. Här skildras vägen fram till den sammankopplingen samt den febrila aktivitet att hitta olika praktiska marknadslösningar som detta utlöste.
När ska en framställning om offentliga sektorn i politiken egentligen börja? Vilket årtal? Få saker är så knepiga inom historia som att periodisera. Enligt vilka kriterier ska det ske? Efter valår till exempel, efter maktskiften? All periodisering bär i sig själv en historiesyn.
Här tar vi vår start 1970. Delvis är årtalet godtyckligt valt. Viktig litteratur på båda sidor om strecket finns. Men vi ska se att åren kring 1970 är avgörande. På ett annat sätt än tidigare ställs offentliga sektorn i centrum av offentliga och politiska debatten - både som hägrande lösning på vår tids problem och som skräckscenario inför framtiden. Vi ska inte inbilla oss att de frågor och svar som nu dyker upp inte existerat tidigare. På många sätt är debatten om det offentligas räckvid som ett böljande hav genom 1900-talets politiska historia, men sjuttiotalet bildar upptakten till en av historiens jättevågor. Offentliga sektorn som ett problem dyker upp i det statliga utredningsväsendet och ställs i fokus för ekonomernas intresse.
Det finns givetvis viktig litteratur om offentliga sektorn före 1970, men inte med den koncentrerade intensitet som under sjuttiotalet. [19] Inom loppet av några år utkommer i mitten av sjuttiotalet dock en hel rad böcker om den offentliga sektorn där samtliga kretsar runt dess inverkan på det moderna samhället, dess följder på demokratin och på ekonomin. [20] Så här i efterhand kan man urskilja två linjer i debatten med viktiga följder in i våra dagar. Å ena sidan diskuterades offentliga sektorns former, dess eventuella positiva eller negativa inverkan på människors förmåga att göra sig hörda och bestämma över sina liv. Kritiken av byråkrati var en viktig utlöpare av denna linje. Å andra sidan var den offentliga sektorns inverkan på samhällsekonomin ett viktigt tema. Vi ska främst följa den senare debatten - för att se hur den öppnade upp för en speciell lösning på byråkratikritiken.
Går man igenom den här litteraturen får man dock inget intryck av att offentliga sektorn upplevs som något direkt hot mot ekonomin och tillväxten. Även om embryon till kritik finns här och där, framför allt i vissa helt odramatiska påpekanden att prismekanismen inte gäller inom offentliga sektorn, är intresset mer allmän till sin karaktär: vad driver på tillväxten, hur länge kommer den fortsätta och hur stort utrymme kan vi lämna åt offentliga sektorn?
Det intresset var väl en naturlig följd av att den offentliga konsumtionen under 15 års tid stadigt växt med drygt 5 procent årligen. Mellan 1960 och 1976 ökade den offentliga sektorns reala del av BNP från ca 15 procent till ca 27 procent (för att nå en topp på knappa 30 procent runt 1980 för att därefter sjunka igen). [21] Offentliga sektorn utgjorde med andra ord en viktig och växande del av Sveriges ekonomi.
Dessutom hade det svenska tillväxtmaskineriet börjat hacka. 1971 växte BNP/invånare enbart 0,3 procent, vilket med det expansiva sextiotalet i minnet mer eller mindre blev en chock. Redan 1969 hade problem med bytesbalansen kunnat iaktas. När oljechocken slog till 1973 innebar det ännu ett vedträ i brasan. [22] Hade den offentliga sektorns tillväxt någonting med detta att göra? Bland de som oroades spelade offentliga sektorns 15-åriga tillväxttrend en framträdande roll. Drog man ut den i tangentens riktning skulle offetligfa sektorn i en överskådlig framtid omfatta hela samhället.
Främst sågs emellertid offentliga sektorn som en lösning på viktiga samhällsproblem i början av sjuttiotalet. Genom dess tillväxt skulle demokratin och jämlikheten öka, samt den fulla sysselsättningen garanteras. ''Full sysselsättning i ett framtida samhälle kräver'', skriver till exempel socialdemokraten Mats Hellström 1975, ''större planmässighet och starkare styrmedel än förr. Den privata marknaden kommer ännu mindre än tidigare att kunna garantera sysselsättningen.'' [23]
1976 förlorade socialdemokratin det regeringsinnehav man haft allt sedan 1933 och därmed även kontrollen över statsapparaten och utredningsmaskineriet. Sverige fick en borgerlig koalitionsregering.
Hur kom debatten om offentliga sektorn och regeringsskiftet att påverka politikerna och politiken? Frågan är för stor för att i sin helthet besvaras här. Då skulle man behöva gå igenom vartenda regeringsdokument och kartlägga den politiska debatten i detalj. Snävar vi in frågan till den ekonomiska politiken minskar materialet, men att gå igenom alla budgetpropositionerna och alla statliga utredningar som berör den ekonomiska politiken och offentliga sektorn har här inte varit möjligt.
Emellertid kan man följa långtidsutredningarna, vilka under perioden 1970-1982 är fem till antalet. Långtidsutredningarna är på flera sätt intressanta att följa. De utgör en viktig planeringsinstitution i svensk politik där svensk ekonomi bedöms ur ett mer långsiktigt perspektiv. De är dessutom tjänstemannaprodukter inom finansdepartementet och utgör i princip det närmaste vi kan komma en regerings kärna av ekonomiskt tänkande. Samtidigt är det omvittnat att det är politikerna som sätter upp gränserna. Långtidsutredningarna kan därför ses som en mötesplats mellan ekonomer och politiker, där det politiskt möjliga och önskvärda går att avläsa. De är på en gång ekonomernas organ och ett uttryck för departementets politiska linje. Kanske kan man se dem som en arena för konfliktlösning. [24] I vilket fall som helst så ger de en god inblick i och överblick över den offentliga sektorn i den ekonomiska politiken under perioden.
I 1970-talets tre långtidsutredningar ägnar man sig inte i någon större utsträckning åt den offentliga sektorn. Man beräknar dess uttrymme av den ekonomiska tillväxten och konstaterar att det inte är lika stort som det var under 1960-talet:
I LU 70 spår man en fortsatt tillväxt av offentliga sektorn i 60-talstakt, även om man tar upp risken att den offentliga sektorns nyrekryteringar kan ''försvåra den ökning av industriproduktionen som krävs med hänsyn till utrikesbetalningarna''. [25]
I LU 75 sker en första omvärdering. Nu inhämtar man inte längre den offentliga sektorns planer för att empiriskt fasställa hur stort utrymme den tänker ta i anspråk utan räknar i stället ut hur mycket den ska få ta i anspråk med hänsyn till balans i ekonomin - därmed inleds en åtstramningsstrategi mot offentliga sektorn. [26]
I LU 78 fortsätter den strategin; allt mindre utrymme prognostiseras för den offentliga sektorn. [27] Att ett regeringsskifte ägt rum mellan 1975 och 1978 märks inte nämnvärt i långtidsutredningen.
Men något händer mot slutet av 70-talet. Följer man långtidsutredningarna framträder ett skifte mellan 1978 och 1980 års utredningar. Under ledning av Ulf Jacobsson (numera Industriförbundets chefsekonom) sker en omvärdering och nytolkning av det krisartade sjuttiotalet i 1980 års långtidsutredning, med stora effekter på bilden av offentliga sektorn.
Det är inte längre möjligt att förvänta sig en återgång till till 60-talets låga arbetslöshet och inflation, menar man. Krisen är inte en tillfällig chock utan beror på allvarliga strukturella problem och den därmed sammanhängande inflationen. ''1970-talet har därmed kommit att framstå som en vändpunkt i den ekonomiska utvecklingen.'' [28]
Den offentliga sektorns skuld ligger, menar man, i att den verkat kostnadsdrivande och därigenom inflationsdrivande därför att den konkurrerat om arbetskraften med för goda löner, samt att dess skattefinansiering stör den övriga lönebildningen. [29] Dessutom tyder budgetunderskottet på att ''att det inte längre är möjligt att skattemässigt finansiera en utgiftsexpansion'' av offentliga sektorn, menar man. [30] Receptet däremot skiljer sig inte mycket från tidigare långtidsutredningar när man skriver att detta kräver ''en kraftig åtstramning av den offentliga expansionen''. Men nu lämnar man dörren öppen för hur det ska gå till: ''Realiserandet av en sådan utveckling ställer stora krav på den statliga och kommunala politiken. [...] Inte minst krävs det ett nytänkande bland politiska beslutsfattare.'' [31]
I avstämningen 1982, som också produceras under borgerlig regering, tänker man nytt själv. Problemet med 1970-talet, förtydligar man nu, ligger i ''oförmågan i ekonomierna att genomföra den nödvändiga strukturella anpassningen.'' [32] Och nu är det inte bara på lönebildningen offentliga sektorn anses ha fått negativa konsekvenser. ''Den växande skattekvot som utvecklingen för med sig tenderar att underminera en av förutsättningarna för en stor offentlig sektor, nämligen att det finns en stark och vital marknadssektor att beskatta.'' Offentliga sektorns storlek inverkar således direkt negativt på ekonomins funktionssätt, främst genom att skatterna förstör och förvrider drivkrafterna till produktivt arbete, menar man. Därför måste ''ett brott i den strukturella utvecklingen [min kurs.]'' ske genom att ''öka det privata inslaget när det gäller delar av tjänste- och försäkringssektorn och att tjänster inom den offentliga sektorn i högre grad än nu avgiftsfinansieras.'' [33]
Här är det således inte längre frågan om att ge den offentliga sektorn det utrymme ekonomin för tillfället tillåter, som det tidigare varit frågan om, utan nu ska ett ''brott'' ske. Och brottet ska inte bestå enbart av kraftig åtstramning; något radikalt måste göras åt den offentliga sektorns finansiering och organisation menar man.
I långtidsutredningarna är detta något nytt, såvitt jag kan bedöma. Det har tidigare funnits en diskussion om offentliga sektorns produktivitet och en, ska vi säga, rörelse från att se offentliga sektorn som en lösning till att betrakta dess storlek som ett problem. Man har emellertid aldrig föreslagit andra åtgärder än fortsatt vanlig rationalisering inom den offentliga sektorns politiska ramar. I LU 82 länkas den makroekonomiska diskussionen om offentliga sektorns storlek ihop med den mikroekonomiska produktivitetsdiskussionen, ja med offentliga sektorns förvaltningsformer. Analysen av offentliga sektorn som en börda för ekonomin, en störande faktor, öppnar således upp för en privatiseringsdebatt.
Varför ägde förändringen rum? Det är ju inte så enkelt att det var under en borgerlig regering dessa formuleringar gjordes, också 1978 och 1980 års utredningar producerades ju under borgerliga regeringar. Jag kan inte här ge det slutgiltiga svaret. Men genom att studera de två yrkeskårer - politiker och ekonomer - som möts i långtidsutredningrarna kan vi ge en första skildring. Hur såg den politiska situationen ut, och hur förhöll sig ekonomerna till denna och till den offentliga sektorn?
''Det är en allmän uppfattning att företagens frihet att förfoga över sina resurser är föremål för allt snabbare inskränkningar'', sammanfattar en skribent i en av tidens debattböcker hur man från höger upplever sjuttiotalet. [34] Man kan säker hitta uttalanden likt dessa från arbetsgivarhåll när som helst tidigare. Men under sjuttiotalet pekar de på ett annat sätt än tidigare rakt in i tidens konflikt. Från att tidigare löst sina konflikter avtalsvägen i ett korporativt system började både SAF och LO att ta vägen via politiken och den offentliga debatten; det gjorde kontroverserna mellan de båda parterna synligare än tidigare. [35]
Men man kan också se LO:s och SAF:s mer ansträngda relationer i ljuset av den radikalisering som Sverige och västvärlden genomgick dessa år. När gruvarbetarna gick ut i strejk i Norrbotten darrade det politiska Sverige till i grunden - kanske var inte vänsterrörelsen enbart ett studentupptåg? [36] LO inledde en offensiv för arbetsmiljö och medbestämmande, samt löntagarfonder. SAF svarade med en ideologiska offensiv för ökad marknadsekonomi och större individuella ekonomiska incitament.
På ett djupare plan kan det också tolkas som en tilltagande fördelningskonflikt. Det är förvisso svårt att avgöra orsak och verkan, men under sjuttiotalet försköts lönernas andel av den totala nationalinkomsten till löntagarnas fördel. Mellan 1974 och 1980 ökade lönernas andel från 66 till 77 procent. [37] Funnes det något sätt att mäta SAF:s ökade militans så är jag övertygad om att den ganska precis följer vinsternas sjunkande andel. Detta gjordes extra akut av att tillväxttakten trendmässigt hade sjunkit. Och kanske är det här själva grunden står att finna - kampen om en kaka som växer lite långsammare år för år.
SAF:s kampanjer under 70-talet rörde inte heller i första hand den offentliga sektorn utan de dåliga tiderna och företagens svårigheter. I främsta rummet stod lönebildningen och viljan att pressa tillbaka lönekraven. [38] När SAF 1980 höll sin andra kongress var däremot huvudnumret anspråken på ett radikalt skifte i välfärdspolitiken; [39] ''kongressdokumenten från 1980 är antagligen det mest utpräglat nyliberala ställningstagandet i efterkrigstidens Sverige''. [40]
''Den offentliga sektorns omfattning och tillväxt är helt enkelt vårt största samhällsproblem'', menar SAF och efterlyser sänkta skatter eftersom de ''hämmar ekonomin'' samt ''marknadsanpassning'' och ''privatisering'' av offentliga sektorn. Om inte detta sker, varnar man, stundar snart ''den historiska slutpunkten i Sverige för perioden med enskild företagsamhet och näringsfrihet.'' I sitt tal till kongressen säger SAF:s ordförande Curt Nicolin: ''Vi har sett människor förlora sin frihet genom krig och revolutioner, men den kan också förloras genom evolution. Det är vad vi håller på med i Sverige''. [41]
Över huvud taget framstår 1980 som ett märkesår när det gäller kritiken mot den svenska modellen. [42] På alla fronter får nyliberalismen och därigenom kritiken av offentliga sektorn ett stark genomslag, i den ekonomiska politiken, i tidningar och TV. [43] Hur hastigt skiftet gick, inte bara i Sverige utan i hela värden, kan anas något när man i ett stort översiktsverk verk från 1978 inte ens nämner nyliberalism. [44]
Politiskt är omsvängningen givetvis kopplad till den nyliberala våg som svepte fram Margret Thatcher till makten i England och Ronald Reagan i USA. Hos oss i Sverige kom vågen att i stor utsräckning rikta sig mot offentliga sektorn. Från att ha setts som en lösning på kapitalismens problem, en lösning med stor politisk uppslutning, deltog allt fler på den borgerliga kanten i kritiken mot den. Ett nytt ekonomiskt och samhälleligt klimat växte därmed fram. I stor utsträckning formulerades kritiken av offentliga sektorn av nationalekonomer.
I en vitt citerad artikel har socialdemokraten och nationalekonomen Villy Bergström skildrat hur nationalekonomerna förhållit sig till arbetarrörelsen. Förutom 1932, då en rad yngre nationalekonomer deltog i utformandet av arbetarrörelsens program, så har relationen, menar Bergsström, präglats av oförståelse och kritik. Anledningen, skriver han, är att den neoklassiska teori som väglett nationalekonomerna med automatik har fört med sig en kritisk inställning till arbetarrörelsens vilja att gripa in i marknadsmekanismerna. Men Bergström noterar en intressant utveckling. Nationalekonomerna har närmat sig ett allt mer teknokratiskt förhållningssätt, främst manifesterat under ATP-debatten. Trots sin kritiska grundhållning levererade ekonomerna ingen generalkritik som under 30-talet, utan teknikaliteter om sparkvotens nivå eller allokeringens effektivitet. [45] En teknokratisering som alldeles klart återfinns i 70-talets tidiga långtidsutredningar. Bakgrunden torde vara den helt dominerande Keynesianismen som tilldelade ekonomen finmekanikerns roll i samhällsekonomin. Själva grundritningen var ju redan lagd.
I mitten av 70-talet händer något i och med debatten om löntagarfonder.
''Genom Assar Lindbecks artiklar i främst Dagens Nyheter återkom i den ekonomisk-politiska debatten de storslagna perspektiven från Cassels och Heckschers dagar. Man skulle t.o.m. kunna säga att den teknokratisering, vi tyckt oss observera bland ekonomerna, bröts. Cirkeln är sluten, vi är tillbaka i de ödesmättade anslag med vilka arbetarrörelsens förslag bemöttes av ledande ekonomer under 1930- och 1940-talen.'' [46]
Läser man Linbecks utalanden i dag framstår de som vardagsmat, hans varningar för ''Meidnerland'' och att Sverige var på väg att bli en öststat. 1977 kunde man däremot reagera kraftigare på detta tonfall. Bergström skrev: ''Inte på flera decennier har en nationalekonom i vårt land debatterat ett politiskt förslag med sådana argument och i ett sådant tonläge som Lindbeck.'' [47]
Samtidigt var hela kåren, långsamt men säkert, på väg bort från keynesiansimen, med dess tro på politikens möjlighet att gripa in i ekonomin och påverka efterfrågan och därmed konjunkturerna, till monetarism, utbudsekonomi och misstro mot politikens möjligheter. Åren 1978 och 1979 sker dessutom ett internationellt genombrott för de nya idéerna. Den internationella ekonomiska krisen omvärderas och ges ''mer långsiktigt strukturella orsaker'' där bland annat offentliga sektorns storlek anges som ett viktig skäl till stagnationen. I början av 80-talet är detta den dominerande uppfattningen bland nationalekonomerna, även om somliga inte tagit steget fullt ut eller vägrar kännas vid åsiktsbytet. [48]
I omsvängningen mot den monetaristiska eller utbudsekonomiska teorin ingår en stor misstänksamhet mot den offentliga sektorn. Huvudförklaringen till krisen är nämligen att västvärldens ekonomier har åderförkalkats av skatter, regleringar och allt för lite konkurens. Och är det något som passar in i den bilden är det den offentliga sektorn eftersom den per definition inte är marknadsstyrd. Den främste företrädaren för detta synsätt kom också att bli Assar Lindbeck. Skatter och regleringar ''deformerar ofta priserna och de ekonomiska incitamenten för hushållen och företagen'', menar han. [49]
Grundsynen bygger på att prismekanismen - eller marknaden - är det mest effektiva sättet att koordinera ekonomiskt handlande. Givet den förutsättningen innebär ingrepp i den fria prisbildningen att resurserna sätts in på fel ställe, effektiviteten minskar och så gör tillväxten. Av detta följer också att politiken är en störande faktor som - framför allt om den använder selektiva ingrepp - stjälper inte hjälper ekonomisk utveckling. [50] Endast långsiktiga strukturella åtgärder som gör det ekonomiska klimatet gynsammare för privat företagsamhet är enligt detta synsätt att rekommendera. Att stora delar av offentliga sektorn därmed måste ses som en börda säger sig själv. Kritiken av framför allt skatter drabbar offentliga sektorn från två håll, dels därför att man, givet analysen, inte kan höja skatterna mer eftersom problemen då ökar i ekonomin, dels som en generell kritik av politikens räckvid. [51]
Om osäkerheten var stor i den första omgången böcker som tog upp offentliga sektorn, är landets ledande ekonomer i slutet av sjuttio- och i början av åttiotalet i princip helt överens om att offentliga sektorns tillväxt måste hejdas. [52] Ju större budgetunderskott den borgerliga regeringen producerar - från början påhejade av ekonomerna - desto skarpare blir dessutom tonerna mot offenliga sektorn, desto fler ekonomer och så småningom politiker stämmer in i tongångarna. [53]
Men hur skulle det gå till? Och vad var det viktigaste? Att rädda offentliga sektorn eller att ge upp den helt? Att bibehålla skattekvoten eller att till och med sänka den? Ute på högerkanten ville man privatisering. Men de flesta gick inte så långt.
Ett vid denna tid oerhört vanligt uttryck blir därför prioritering - vi kan inte satsa på allt utan måste välja. [54] Men hur skulle det gå till? Med dessa frågor bröt ekonomerna genom makrodiskussionen om offentliga sektorn upp locket också till dess inre, eller ska vi säga, till dess försvaltningsformer.
Nu blev det legitimt att dra ut konsekvenserna av den neoklassiska teorin vad gäller offentliga sektorn även på mikronivå. Även här går det uppbrott bland nationalekonomerna vi kunde studera i synen på stabiliseringspolitiken igen. Från att ha varit blandekonomins ingenjörer blir man marknadsekonomins propagandörer.
Inom den offentliga sektorn har sedan länge pågått en diskussion om hur den ska drivas så rationellt som möjligt, det vill säga med så lite resursslöseri givet de politiska mål som gäller för sektorn. Det är en diskussion som existerade 1959 likväl som 1969, 1979 och 1989. [55] Den är alltså på intet sätt ny och dessutom fullt naturlig. Däremot varierar åtgärderna kraftigt. Det nya under sjuttiotalet är att själva fundamentet för den offentliga sektorn börjar ifrågasättas, nämligen att det är genom politiken som resursfördelningen till och inom offentliga sektorn ska ske. Kritiken på makronivå av den offentliga sektorn har sin pendang på mikronivå, där den nationalekonomiska teorins effektivitetsbegrepp definieras som själva måttstocken.
I början av 70-talet domineras diskussionen av problemet med den låga produktivitetstillväxten inom offentliga sektorn - eller mer korrekt, svårigheterna att över huvud taget veta något om produktiviteten. Till redovisningarna av den offentliga sektorns ekonomiska planer hör i exempelvis långtidsutredningarna en obligatorisk diskussion om de statistiska problem det innebär att den offentliga sektorns produktivitet är så svår att mäta och därför enligt schablon sätts till noll i nationalräkenskaperna.
Det finns en ton i den ekonomiska litteraturen om offentliga sektorn under denna tid att det är någonting närmast statistiskt irriterande med den offentliga sektorn eftersom dess resultat är omöjliga att mäta på traditionellt sätt - det vill säga till marknadspris och enligt jämviktspriser. Motsvarar kostnaderna verkligen det medborgarna vill betala, hur mycket är volymökning och hur mycket är inflation, hur stora är överflyttningsförlusterna när den (per definition) lågproduktiva offentliga sektorn tar en större andel av ekonomin?
Här pekade man således på ett problem med blandekonomin för dess ingenjörer: hur ska egentligen offentliga sektorns prestationer uppfattas och ska vi oroa oss för den minskning av den totala produktivitetstillväxten som offentliga sektorn växande andel för med sig? [56]
Svårigheten att kontinuerligt öka den mätbara produktiviteten inom offentliga sektorn -eller rättare sagt produktiviteten på tjänster över huvud taget - för dessutom med sig fler problem än rent statistiska. Givet att man inte kontinuerligt betalar de offentligt anställda relativt allt sämre löner kommer nämligen offentliga sektorns andel av BNP stiga kontinuerligt även om inga nya reala resurser tillförs denna. Även om inte en enda ny tjänst utförs inom offentliga sektorn kommer ändå skattekvoten stiga. Orsaken, som W. J. Baumol visade på, är att den stigande produktivitetsskillnaden mellan industriproduktion och tjänster leder till att priserna på tjänster kontinuerligt stiger i relation till priserna på varor, av den anledningen att allt mindre arbetstid krävs för att åstadkomma en given mängd varor jämfört med en given mängd tjänster. En klippning tar samma tid i dag som för femtio år sedan, medan tiden som går åt för att bygga en bil, till exempel, har kortats rejält. Av detta följer med obönhörlig konsekvens att tjänsterna kommer kräva en allt större andel av bruttonalprodukten. [57]
Utifrån detta kan man i princip dra två slutsatser: Antingen den som bland andra Rudolf Meidner gjorde - ''jag förutser en ökning av den offentliga sektorn till att vid seklets slut utgöra 50 à 60 % av Sveriges yrkesverksamma befolkning.'' [58] Eller att något måste göras åt produktiviteten inom främst offentliga sektorn.
Men hur ska det gå till att öka produktiviteten? Genom ihärdigt budgetarbete eller finns det något annat sätt? När ekonomerna skulle besvara den frågan kom de genom en tvetydig glidning i begreppen i själva verket att besvara en annan fråga, nämligen hur allokeringen av resurser ska äga rum i offentliga sektorn. Produktivitetsdiskussionen gled över till en diskussion om effektivitet.
Under 60-talet och början av 70-talet hade också några nationalekonomer ånyo börjat uppmärksamma allokeringsfrågorna i och med ett ökat intresse för tillväxtfrågor. ''Den offentliga verksamhetens ökning har lett till att man alltmer börjat intressera sig för prissättningsproblemen inom den offentliga sektorn och principerna för resursfördelningen inom denna sektor'', skrev Bo Södersten 1970. [59] Det är inte bara den statistiska irritationen som surrar i blandekonomins Sverige utan det allt mer pockande problem att nationalekomin helt enkelt inte har några instrument att undersöka 1/3 av Sveriges ekonomi. Assar Lindbeck skriver i sin bok Svensk ekonomisk politik 1975:
''Det är således mycket svårt att finna användbara kriterier för resursallokeringen i en `två-sektor-ekonomi` med helt olika prissystem i de olika sektorerna [...] Ett annat intressant problem är hur man ska finna kriterier för och incitament till effektiv produktion i den offentliga sektorn, när det inte förekommer någon marknadstest av institutionernas beteende. [...] Hitills har emellertid politiker och administratörer i den offentliga sektorn visat mycket litet intresse för dessa viktiga frågor. [min kurs.]'' [60]Lindbeck hänvisar dock till viss forskning - några skrifter om jordbruks- och bostadspolitik - och sammanfattar:
''Erfarenheterna av hyresregleringen illustrerar klart effekterna av att hålla ett pris under jämviktsnivån: överskottsefterfrågan som ger upphov till köer och svarta marknader, godtycklighet vid fördelningen av varan i fråga, inneffektivitet i produktionen till följd av otillräckliga incitament, bristande valfrihet för den individuella konsumenten, svagt inflytande på produktionen från efterfrågesidan, godtyckliga relativpriser''. [61]Här finns således den kritik som senare kom att överföras till hela den offentliga sektorn redan formulerad. ''Hur detta problem ska lösas vet vi inte'', skriver Lindbeck 1972 med anledning av att den offentliga sektorn inte använder marknaden som signalsystem. [62] Tre år senare har han ännu ingen lösning - åtminstone inte en offentlig. Men olika förslag börjar dyka upp, ökad avgiftsfinansiering [63] till exempel, ''mer utpräglad företagsekonomisk styrning'' [64] eller förslag att ''återinföra prismekanismer''. [65] Det var till stor del gamla förslag som fördes fram på nytt - men nu kom de på ett helt annat sätt än tidigare att inkorporeras i nationalekonomernas forskningsfront.
1976 kom den forskningsfronten i sin helhet att utsträckas till den politiska processen. [66] På ett symposion 18-19 oktober fylls den lucka som bland andra Linbeck påpekat i den nationalekonomiska teorin igen av Ingemar Ståhl när han introducerar public choice-skolan i Sverige - med den uttalade ambitionen att ''utsträcka den ekonomiska teorin till att omfatta andra former för beslutsfattande än vad som normalt brukar studeras av ekonomer.'' [67] Det fick stora konsekvenser på bilden av offentliga sektorn.
Hur sker resursfördelningen i det politiska systemet, frågar sig Ståhl, vad är det för princip som verkar i demokratin när prismekanismen är satt ur spel? Samhällets bästa? Medborgarnas önskemål förmedlat via politikerna? Är det inte konstigt att indvividernas egoistiska nyttomaximering tar halt vid offentliga sektorns portar? Jo, menar han och frågar sig vad för motsvarighet till den fria marknadens främsta drivkraft - vinstmaximering - som finns inom det politiska systemet: De offentliga administrationerna är storleksmaximerande och politikerna är röstmaximerande. [68]
Dessa utgångspunkter får en rad konsekvenser. För det första dras mattan undan för den inflytelserika gren av nationalekonomi - välfärdsekonomi - som menar att det allmänna eller staten behövs för att rätta till de imperfektioner som den fria marknaden lider av. En fri marknad når nämligen inte alltid det effektivaste läget på grund av dessa imperfektioner och statens uppgift blir därför, menar man, att åstadkomma ett sådant läge. Men, menar Ståhl nu, även statens agerande är underkastat de nyttomaximerande individernas handlande. Även statens handlande lider av en mängd imperfektioner och dessa är, menar Ståhl, värre och svårare än de som uppkommer på den fria marknaden. Statens agerande förvärrar allokeringsproblemen i stället för att lösa dem, blir därför hans slutsats. Därmed har han inte bara delegitimerat en nationalekonomisk skolbildning - välfärdsekonomi - utan, för det andra, den politiskt styrda offentliga sektorn. [69]
I stället för att utveckla en egen diciplin om den offentliga sektorn ekonomi utifrån dess egna villkor tillämpar public choice- skolans företrädare och Ingemar Ståhl den klassiska nationalekonomins grundantaganden på politiken och finner att den inte är en fri marknad och att den därför är mindre effektiv än den fria marknaden. Ingemar Ståhls lösning är således egentligen ingen teori för en blandekonomi utan en modell för marknadsekonomi. Han gav därmed nationalekonomerna ett nytt verksamhetsområde att tillämpa sina modeller på: den offentliga sektorn. Det blir nu legitimt bland många ekonomer att bortse från att den offentliga sektorn faktiskt är politiskt styrd, eller rättare har en verksamhet som främst rör politiska mål och inte försäljning på en marknad.
Varför rör det sig om ett paradigmskifte? Jo, därför att man i grunden frågasätter den offentliga sektorn legitimitet genom att, som Agneta Hugemark så träffande uttrycker det, '' den ekonomiska teorins jämviktsläge får ersätta de politiska mål som finns för verksamheten.'' [70] Genom sin vetenskapliga legitimitet utvecklar man genom effektivitetsresonemang en tautologi som får starkt genomslag i den politiska debatten. Eftersom offentliga sektorn är en offentlig sektor fungerar den inte enligt marknadens villkor och eftersom marknaden - givet neoklassisk teori - är det enda effektiva sättet att fördela resursera är offentliga sektorn ineffektiv. Samtidigt bortser ekonomerna ifrån ''att deras bedömningar inte relaterats till institutionernas faktiskt gällande mål i demokratisk ordning beslutade mål. Ekonomerna diskuterar som om man hade gjort en analys av de politiska åtgärdernas framgång när man i själva verket relaterat åtgärderna till andra mål än de politiska.'' [71] Ändå har ekonomernas recept på den ursprungliga produktivitetsproblematiken ofta framställts som ideologiskt neutrala under åttiotalet - som om de fortfarande var blandekonomins finmekaniker.
Ekonomerna blev vår tids ideologer och utopister. Deras synsätt har dominerat åttiotalets diskussioner om offentliga sektorn, ja, har på många sätt blivit en ny överideologi. De kom på den teoretiska nivån att motivera det uppbrott från blandekonomin som framför allt SAF, men sedan även de borgerliga partierna med moderaterna i spetsen, eftersträvade. På den teoretiska nivån ägde det rum i två dimensioner, dels en makroekonomisk kritik av offentliga sektorns storlek, dels en mikroekonomisk kritik av allkoeringsprocesserna inom offentliga sektorn. Drastiskt uttryckt löste det nationalekonomiska skrået sitt teoretiska problem hur man ska analysera resursfördelning i en två-sektorekonomi genom att bli förespråkare för en en-sektorekonomi.
Hur ställde sig socialdemokratin till denna utveckling?
''Du måste inse att vi har förlorat valet. Det krävs en omfattande omprövning av partiets politik, av den ekonomiska politiken och skattesystemet''. Orden är Kjell-Olof Feldts och yttrades till Olof Palme efter valet 1979 - ett val socialdemokratin räknat med att vinna. [72]
Fram till dess agerade det socialdemokratiska partiet till den offentliga sektorns försvar och utbyggnad på det sätt man gjort under efterkrigstiden. Den intellektuella fronten inom SAP ägnade sig åt löntagarfonder samt den så kallade sysselsättningsutredningen - beskriven som en socialdemokratisk think-tank - i vilken man menade att offentliga sektorn skulle stå för en stigande andel av de sysselsatta och att full sysselsättning i framtiden krävde ökad planering. [73] Många socialdemokrater ansåg att krisen var ett uttryck för en trött kapitalism som behövde hjälp av staten. [74]
Men så vann man inte valet 1979, och samtidigt drabbades västvärlden av en ny oljekris. Också inom socialdemokratin kom en ny bild av den offentliga sektorn att växa fram i början av 80-talet.
Samma vecka som SAF håller sin propagandakongress mot den offentliga sektorn 1980 bildas en socialdemokratisk arbetsgrupp under ledning av Ingvar Carlsson med uppdraget att utforma en politik mot den ekonomiska krisen. [75] Det var inom och genom den så kallade krisgruppen som socialdemokratins omorientering kom att ske. Målet för gruppen var att formulera ''ett mera heltäckande och långsiktigt program för den ekonomiska politiken''. [76]
Grundanalysen i programmet går ut på att Sverige lider av en allvarlig strukturkris och att enda vägen ur denna är en satsning på ekonomisk tillväxt och industriell expansion. För att uppnå detta måste vinsterna tillåtas öka i företaget och offensiva åtgärder sättas in mot strukturproblemen. Vägen ur krisen måste ske genom en kraftig tillväxt av investeringarna och minskat budgetunderskott. Därför, menar man, måste både offentlig och privat konsumtion hållas tillbaka kraftigt. [77]
Krisgruppen arbete och dess rapport Framtid för Sverige beskrivs i litteraturen som en omvändning och nyorientering av socialdemokratin mot ökad tilltro till marknadskrafterna. Det är allmänt omvittnat att krispolitiken främst utformades ''av en liten grupp partiekonomer''. [78] En väsentlig samsyn mellan en grupp ekonomer och partiledningen uppnåddes därmed. Krisprogramet innebar en ekonomisering av den socialdemokratiska politiken. [79]
Och det var inte så konstigt. I två interna PM hösten 1979 Carl Johan Åberg, seniorekonom på partiets riksdagskansli, efterlyst nya tag i den ekonomiska politiken, framför allt en svängning vad gällde marginalskatter. Men han ansåg också att partiet behövde knyta närmare kontakter med olika ekonomer för att få bättre stöd för socialdemokratiska idéer i den offentliga debatten. Men, framhöll Åberg, då måste partiet också ''vara berett att lyssna på vad de kommer fram till'' även om ekonomerna, med hänvisning till den ekonomiska debatten ''kan komma att servera en del `beska sanningar`.'' [80] En grupp för sådana kontakter kom också att bildas.
Carl Johan Åberg skulle snart överraskas av den kraft han satt igång och han lämnade över till den unge och energiske Erik Åsbrink. [81] Öppningen mot ekonomerna förde nämligen inte i första hand med sig att ekonomerna blev mer influerade av arbetarrörelsens ideal. Tvärtom, utvecklingen kom i stället att leda till att de åsikter som florerade i den nationalekonomiska kåren runt decennieskiftet, vilka vi redan skildrat, också gjorde sig gällande inom krisgruppen.
Det första uttrycket för de nya influenserna finner man i en ekonomisk-politisk motion, skriven av Åsbrink, som presenteras i januari 1981.
''Riktlinjerna var [...] klart påverkad av de dominerande stämningarna bland nationalekonomerna. Man pläderade för ökade vinster i företagen och för mer av fasta normer inom den ekonomiska politiken. Man betonade marknadens funktionssätt och utbudsekonomi, mer än keynesiansk efterfråge- och konjunkturpolitik.'' [82]
I februari samma år publiceras en uppmärksammad debattartikel - den så kallade hästkursartikeln - av sex socialdemokratiska ekonomer. Partiet hade fått sina ekonomer, men vad sa de? Jo, ''att de flesta ekonomer - oavsett partifärg - är överens om huvuddragen i den ekonomiska politik som är nödvändig'' och den innebär att ''socialdemokratin måste bryta med många traditionella medel'' eftersom det måste ''ingå åtgärder som uttalat, direkt och snabbt beskär den offentliga sektorns expansion''. [83]
Det kanske mest kontroversiella temat i hästkursartikeln var dessutom ett huvudtema för krisgruppen: den offentliga sektorn. En central person i den diskussionen var Klas Eklund som just hade städslats i ekonomgruppen - då doktorand på Handelshögskolan, sedan anställd av Feldt för ''att skriva underlag för tal och annat politiskt propagandamaterial'' - och som vid en av krisgruppens hearings presenterade en, enligt Kjell-Olof Feldt, ''ganska hårdsmält domedagspredikan, som dock med tiden visade sig nog så klarsynt'', just rörande offentliga sektorn. [84]
Hur lät då Eklunds klarsyn? I en debattartikel i Dagens Nyheter gör han en sammanfattning. För att klara Sverige ur krisen måste, menar Eklund, ''den konkurrensutsatta sektorn'' öka. Därför behöver man ''frigöra investeringsresurser'' och det får följder för offentliga sektorn:
''På den kommunala konsumtionssidan innebär det att man måste skära ordentligt i ökningstakten för barnomsorg, vård eller undervisning. På transfereringssidan måste man börja se över vilka av de större systemen som de facto fungerar neutralt eller t o m regressivt och därför kan skäras bort helt eller delvis.'' [85]
Mer precist bygger hans resonemang -utfört på annan plats - på att vi i Sverige flyttar arbetskraft ''från sektorer med snabbare till sektorer med långsammare växande produktivitet''. Vår tillväxttakt har därför minskat och dessutom har industrisektorn blivit ''för liten''. En lösning är därför att föra över resurser till mer produktiva branscher (vilket devalveringen sedan gick ut på) men också att öka produktiviteten inom de lågproduktiva tjänsterna (offentliga sektorn).
När han formulerar lösningar på problemen tar han ett rejält steg in i framtiden, förbi både krisprogrammet och de socialdemokratiska ställningstagandena. Arbetarrörelsen måste ''förändra sin traditionellt avvisande hållning till ökad avgiftsfinansiering och till konkurrens som effektivitetshöjande medel inom den offentliga verksamheten'', skriver han och tänker sig att en väg kan vara att de offentliga tjänsterna läggs ut på privat entreprenad. [86] Eklund har således fångat upp den nationalekonomiska kritiken inte bara av den offentliga sektorns storlek utan också av dess förvaltningsformer. Hans avantgardeposition inom socialdemokratin på detta område hade ingen motsvarighet i krisgruppens rapport, där man klart sa nej till både privatisering av finansiering och driftsformer. [87]
I rapporten Framtid för Sverige finns förvisso en diskussion om att man måste få ut mer av resurserna som går till den offentliga sektorn eftersom, enligt den nya analysen, den offentliga sektorn storlek är ett problem för ekonomin, den kan inte tillåtas växa mer. Men man vill försvara den offentliga sektorn. [88] En första väg mot detta mål blir då för socialdemokratin att öka produktiviteten i sektorn, att försöka få den att producera mer med givna resurser. [89]
Men några nya eller egna lösningar på hur produktivitetentiviteten eller effektiviteten ska öka har man ännu inte. Det finns ingen antydan om att det är marknadslösningar man är ute efter.
1982 vinner socialdemokratin valet och i regeringsställning ingår produktivitetsökningar i den mer allmänna strategin att strypa tillväxten i offentliga sektorn genom olika budgettekniker. I den första långtidsutredningen under den nya socialdemokratiska regeringen - LU 84 - är detta också tydligt. I linje med krisgruppen menar man att en växande offentlig sektor inte längre är förenlig ''med strävandena att förstärka bytesbalansen och den inhemska kapitalbildningen''. Men sättet att närma sig produktivitetsaspekten inom offentliga sektorn är talande: '' Statistiskt medför en ökning av den offentliga sektorn en negativ effekt på den totala produktionstillväxten eftersom inga produktivitetsökningar antas förekomma i denna sektor. Detta säger emellertid mer om BNP-måttets begränsning än om individens värdering av offentlig konsumtion [mina kurs.].'' [90] Här har således inte nationalekonomernas analyser av offentliga sektorns förvaltningsformer slagit igenom.
En omorientering var emellertid på väg, främst inom finansdepartementet. En mycket viktig roll kom arbetet i den till finansdepartementet formellt knutna men självständiga kommittén Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) att spela. I ett hundratal rapporter har man i kommittén sedan 1981 i stor utsträckning tillämpat just nationalekonomins kriterier på offentliga sektorn och regleringar och format en bild av den demokratiskt styrda välfärdssektorn som en ''petrifierad køkkenmødding'', som en av dess tjänstemän uttryckt det. [91] Via ESO länkades nationalekonomins bild av offentliga sektorn in i utredningsmaskineriet och la där grunden till en marknadsvänlig ''ombyggarlinje''. [92]
Under första hälften av 80-talet kom framför allt projektet ''studier kring den offentliga sektorns tjänsteproduktion'' (SOST) att spela en betydelsefull roll genom sina omfattande försök att mäta produktivitet och effektivitet inom den offentliga produktionen; och de både kontroversiella och överraskande resultaten att offentliga sektorn haft en negativ produktivitetsutveckling under en följd av år. [93] Efter att huvudrapporten publicerats finns det knappt någon diskussion om offentliga sektorn som inte på något sätt refererar till dessa mätningar. Från och med denna stund har bilden av offentliga sektorn som ineffektiv i stort sett dominerat debatten.
Undersökningarna är dock vidhäftade med stora metodologiska problem. Utan att i detalj gå in på dem kan man konstatera att just det problem vi tog upp vad gäller nationalekonomernas sätt att mäta effektivitet inom offentliga sektorn gör sig gällande också här. Tjänsterna skall inte skattas eller mätas efter vilka effekter de har - till exempel bättre hälsa eller ökad jämlikhet, det vill säga de politiska målen - eftersom sådana effekter mycket väl kan komma från en mängd andra håll. Tjänsterna ska mätas som om de såldes på en marknad. ''Det är en viktig princip i SOST-arbetet att så långt det går söka få fram en likartad syn på marknadshushållningen och offentlig hushållning - behandla dem lika när det är möjligt.'' [94]
I de ursprungliga undersökningarna visar man stor medvetenhet om dessa svårigheter och menar att studierna nog mest måste ses som svårtolkade metodologiska förövningar och att vad gäller effektivitet så är det ännu svårare. [95]
Richard Murray, Statskontoret, däremot, tog resultaten på entreprenad och knådade om dem i en bestämd rikting. ''Dessa studier tyder på ett påtagligt problem att producera effektivt'' summerar han, trots att den enda rimliga slutsatsen av hans skrift är att effektivitet inom offentliga sektorn i princip är omöjlig att mäta så länge inga prismekanismer förekommer och att produktivitesmätningar är extremt känsliga för faktorer som inte tagits med i beräkningarna - förändrad kvalitet, nya politiska beslut, SCB prisindexar. Därpå rekommenderar han en rad marknadsliberaliserande åtgärder för att ''få till stånd en effektiv produktion''. [96]
Nationalekonomerna hade därmed skaffat sig ett överlägset problemformuleringsprivilegium. Inte bara i den teoretiska diskursen utan också i det statliga utredningsmaskineriet har man nu lyckats slå fast som ett grundfaktum att den politiskt styrda sektorn fungerar ineffektivt. Den ökade betoningen på nationalekonomisk teori återfinns dessutom konkret i det att antalet civilekonomer och ekonomer tre till fyrdubblats sedan 1976 inom finansdepartementet. I den mest politikerrelevata personalen ''ökade de akademiska ekonomerna från 15 till omkring 50 procent''! [97]
Även under de socialdemokratiska regeringarna fortsatte således den väg som ekonomerna och de borgerliga partierna i sin syn på offentliga sektorn slagit in på, från kritik av storleken till kritik av förvaltningsformerna. Utifrån detta kan man emellertid knappast dra slutsatsen att socialdemokratin svängt i sin syn på privatiseringar - åtminstone fram till Olof Palmes död, och förmodligen längre, rådde kompakt motstånd mot privatisering. [98] Inom socialdemokratin var man länge skeptisk till ekonomernas nya ihopkoppling av offentliga sektorns makro- och mikroaspekter.
I stället tog man fasta på kritiken av den offentliga sektorn som byråkratisk. För att få en mer allsidig bild av socialdemokratins förhållningssätt till offentliga sektorn under åttiotalet måste vi därför vända oss även till förvaltningspolitiken, till det jag kallat den andra linjen.
För att göra det måste vi åter gå tillbaka till 80-talets början. Den ''tredje vägen'' var nämligen inte det enda nya Olof Palme hade med sig. Krisgruppens rapport och Kjell-Olof Feldt uppdrag var inte i första hand att göra något åt offentliga sektorn utan att lösa den ekonomiska krisen. I stället inrättar Palme ett nytt departement som helt ska ägna sig åt den offentliga sektorn - civildepartementet. Manövern innebar en politisk markering. Civildepartementet skulle, var det tänkt, bli ett nav för nytänkande inom socialdemokratin och i en intervju menade Olof Palme att civildepartementet ska ''bli ett departement för medborgarna mot myndigheterna''. [99]
Emellertid var det inte i första hand den ekonomiska kritiken av offentliga sektorn civildepartementet skulle ägna sig åt utan det område där kritiken, som man uppfattade det, var som störst: det offentliga som apparat. Det var således inte den ekonomiska sidan som skulle uppmärksammas utan den demokratiska sidan av offentliga sektorn - förvaltningsformerna. [100]
Med rötter i 60-talsradikalismen växte under 70-talet en omfattande diskussion fram om den offentliga sektorns demokratiska former. Hur skulle medborgarna kunna påverka den mer, genom participation, eller genom att de politiska besluten fördes ner till en mer lokal nivå, närdemokrati och decentralisering? Främst centerpartiet kom att fånga upp den våg av civilisationskritik som svepte över Sverige, både genom sin kritik av kärnkraften och genom idéer om att makten borde decentraliseras i Sverige. I grund och botten bars kritiken fram av ett ifrågasättande av tillväxtens följder, flyttlasspolitik, strukturrationaliseringar, öde förorter. Hade människor verkligen fått det bättre? Ökade livskvaliteten? Vart var demokratin på väg? [101]
I den politiska debatten kom främst den stora våg av kommunsammanslagningar som genomfördes under denna tid att stå i fokus. Visserligen innebar de att kommunerna kunde bygga ut sin offentliga service. Men vad hjälpte det, undrade man, om det samtidigt innebar att folk fick mindre att säga till om? Blev inte följden att en byråkratisk apparat växte upp mellan medborgarna och politikerna? [102]
När Palme instiftar civildepartementet sker det med direkt hänvisning till dessa strömningar. Genom att hitta en egen lösning på kritiken av offentliga sektorn ska, tänker man sig, socialdemokratin kunna undvika kraven på privatisering. Dessutom finns en uttalad rädsla för att partiet hade kommit att identifieras med den offentliga förvaltningen, med systemet, och att kritiken av den indirekt skulle drabba stödet för socialdemokratin. [103]
Till civilminster utnämns Bo Holmberg vars främsta kännemärke var betoning på det lokala och en kritisk inställning till de stora systemen. [104] Det var nämligen inte enbart inom borgerligheten man utvecklat tankar om närdemokrati.
''I mitten av 70-talet väcktes det inom sociademokratin emellertid kritiska frågor kring den offentliga sektorns kraftiga utbyggnad. Det socialdemokratiska ungdomsförbundet hävdade till exempel att utbyggnaden av de samhälleliga institutionerna hade blivit ett hot mot arbetarrörelsen själv.'' [105]
Kritiken som formades under Lars Enquists ledning av SSU kom främst att slå rot inom folkrörelserna där en utbredd tanke var att demokratin urholkats då offentliga sektorn tagit över en rad av folkrörelsernas tidigare uppgifter. [106] Men också på kommunal nivå slog kritiken delvis rot. [107]
Det nya tänkandet inom civildepartementet kom också främst att cirkulera runt byråkrati, regleringar, lokala alternativ, höjd servicenivå och målstyrning. I stort sett innebar det ett fullföljande av några statliga utredningar från den borgerliga perioden. [108]
Den offentliga sektorn har, menar Bo Holmberg, ''främjat detaljreglering, centralstyrning på olika nivåer i samhällsorganisationen och en förvaltningsapparat som brister i demokratiskt inflytande och deltagande från medborgarnas sida.'' [109] I den första utredningen som produceras med direktiv från civildepartementet ser man dessutom med viss skepsis på folkstyret. ''Det finns en allvarlig svaghet med den representativa demokratin. Graden av delaktighet och medverkan i beslut och verkställighet blir låg.'' Därför vill man ''komplettera den representativa demokratin med olika former av direkt inflytande''. [110]
Som ett svar på kritiken för stelbenthet utvecklar Holmberg en idé om att höja servicenivån inom offentliga sektorn genom ett omfattande arbete för att ändra ''attityderna'' hos personalen. Ett viktigt inslag i civildepartementens arbete blev att via mässor och möten försöka få med sig de offentliganställda cheferna på förändringarna - managementfilosofi kom att bli dominerande. [111] Som ett svar på kritiken om det demokratiska underskottet i offentliga sektorn växer en tanke fram på att brukarna genom olika arrangemang mer direkt ska få inflytande över servicens utformning - inte som konsumenter på en marknad utan mer i rådgivande form - vilket döptes till brukarmedverkan. Den mer allmäna strategin går ut på att förändra den offentliga sektorns styrformer från reglering och detaljstyrning centralt till decentralisering genom målstyrning. [112]
Civildepartementets strävanden tar främst form i tre utredningskommittéer: verksledningskommitén, stat-kommunberedningen och demokratiberedningen - där nyckelord som bättre service, målstyrning, regelförenkling, avsektorisering, decentralisering och demokratisering samt valfrihet blir vägledande. En ny bild av den offentliga sektorn växer här fram. [113]
Demokratiberedningens utveckling är intressant att följa. Beredningens tanke att den offentliga sektorn behöver demokratiseras utvecklas i tankegångar om ''att på olika sätt utveckla former för ökad brukarmedverkan genom folkrörelser, kooperativ och direkt i olika kommunala verksamheter'' [114] Delar av den offentliga sektorns verksamheter bör, menar man, i större utsträckning drivas i form av självförvaltning i det civila samhällets regi. Holmberg är förvisso motståndare till privatiseringar, och betonar i direktiven till demokratiberedningen att den offentliga sevicen inte ska bestämmas av ''individernas köpkraft'' utan av deras behov. Men han tänker sig samtidigt att medborgarna i civilsamhället är redo att bortom myndigheterna och marknaden organisera sig för att ta över den decentraliserade välfärden. [115]
I de första utredningarna som produceras markeras starkt att den generella välfärdspolitiken inte ska överges. I demokratiberedningens första utredning påpekar man att de politiska resurserna är ojämlikt fördelade och de konsekvenser det för med sig. För att genomföra brukarmedverkan menar man därför att de ''ekonomiska, sociala och arbetsrättsliga hindren för brukarinflytande måste undanröjas''. För att kunna öka deltagandet i hur den offentliga servicen bedrivs måste man alltså stärka den generella, i alla kommuner lika, välfärden. [116]
Men utredningsarbetet inom demokratiberedningen snävas tidigt in och inriktas på hur kommunerna i framtiden ska se ut och i tilläggsdirektivet anvisar man vägen: ''En ny kommunallag bör vara uppbyggd så att den medger smidiga förändringar i verksamheten [min kurs.]''. [117] Innebörden formuleras mycket generellt i Principer för en ny kommunallag: ''Lagen ska ge kommunerna och landstingskommunerna större frihet att utifrån egna förutsättningar forma sin egen organisation och verksamhet.'' [118]
Den meningen sammanfattar väl vad civildepartementets arbete att lägga ''beslut så nära medborgarna som möjligt'' gick ut på. [119] Mot de de tidiga utredningarnas varningar för risk för ökad ojämlikhet satte Bo Holmberg sitt personliga ord: ''Förslagen bygger på en stark tilltro på människornas vilja'' och ''kommunernas förmåga'' att göra så gott ifrån sig som möjligt. Och så rekommenderade han att kommunerna friare får styra de tidigare specialreglerade områdena, men menar att kommunerna ''bör'' bete sig på ett sätt så att inte resurssvaga kommer i kläm. [120]
Bo Holmbergs insatser brukar beskrivas som misslyckade. Han mäktade aldrig genomföra den förändring av offentliga sektorn han pratade så mycket om. Gemensamt för samtliga tolkningar är åsikten att civildepartementets reformer inte fick några större konsekvenser. [121] Det är emellertid fel. Civildepartementet öppnade genom decentraliseringen, idéerna om målformulering och brukarmedverkan organisatoriskt upp den offentliga sektorn för finansdepartementets betoning av effektivitet och marknadslösningar. [122] Att verkningarna förmodligen var oförutsedda och av Holmberg icke önskade spelar i det sammanhanget ingen roll.
Däremot måste man fråga sig varför den byråkrati-kritiska linjen kom att hamna i ekonomismens knä, varför man mest kom att fungera som smörjmedel i finansdepartementets maskineri. Jag tror svaret står att finna i just detta att man tappade bort ett av de viktigaste målen med offentliga sektorn: jämlikhet. I laborerandet med olika organisatoriska lösningar sipprar insikten att makten är ojämlikt spridd bort, och därmed att organisatoriska arrangemang spelar en stor roll vad gäller hur stort den ojämna maktfördelningen får genomslag i tillgången till välfärdstjänster. Bo Holmbergs arbete kom, vilket förmodligen hade minst lika stor effekt, att påverka och förändra socialdemokratins inställning till välfärdspolitiken.
Bo Holmberg var på intet sett ensam om sina tankar. Det finns formuleringar i hans skrifter som nästan ordagrant är hämtade ur ett program som Ingvar Carlssons framtidsgrupp presenterade 1984. När socialdemokrater i början av 80-talet talar om offentliga sektorns förnyelse sker det också under hänvisning till en av Bo Holmbergs hjärteidéer - offentliga tjänster i kooperativ form. Främst är det, skulle jag vilja påstå, Ingvar Carlssons som bär fram omprövningen. I det ovan nämnda programmet försöker han slå de borgerliga på hemmaplan genom att ta upp valfriheten i den socialdemokratiska medelarsenalen. Offentliga sektorn är färdigbyggd, menar Carlsson, eftersom skattetrycket nått sitt tak och därför måste ''en omfördelning av resurser och en effektivisering av den offentliga sektorn'' göras. Det måste äga rum ''i överensstämmelse med människors behov och önskemål'' och därför är det tid att införa valfrihet i offentliga sektorn. Men det ska vara en valfrihet inom den offentliga sektorns ramar, menar han. [123]
Efter valet 1985 presenterar Ingvar Carlsson ett handlingsprogram där han, i polemik mot socialdemokrater som vill sätta jämlikhets- och fördelningspolitik i centrum, skriver att socialdemokratin inte kan nöja sig med ''att finna nya vägar till gamla mål. Vi måste dessutom sträva mot helt nya mål!'' [124] Det har aldrig blivit helt klart vilka dessa nya mål skulle vara, men formuleringen ligger i samklang med två viktiga förskjutningar som ägde rum i den socialdemokratiska politiken.
För det första ägde ett perspektivskifte i välfärdspolitiken rum. Från statligt garanterad likabehandling till kommunalt självstyre. ''Den generella välfärdpolitikens princip om likabehandling ställdes mot den kommunala självstyrningens och frihetens ideal.'' [125] Skiftet innebar en viktigt förskjutning av tyngdpunkt. ''[U]tformningen av det statliga regelsystemet får [...] inte bli sådan att önskan att skapa rättvisa och likformighet skymmer målet att hos medborgarna skapa delaktighet och medansvar för samarbete''. [126] I takt med att staten decentraliserade bort ansvaret till kommunerna så sipprade den för arbetarrörelsen så grundläggande tanken på jämlikhet bort. [127] Om det är okej att servicen är olika mellan kommunerna, varför inte också inom kommunerna, ja, varför ska folk över huvud taget ha tillgång till likvärdig välfärd? [128]
Samtidigt förändrades, för det andra, hela frågeställningen från att ha handlat om ökad demokrati till hur man effektiviserar den offentliga sektorn. Effektivisering och representativ demokrati blir till och med varandra uteslutande. Vanligen brukar den utvecklingen helt tillskrivas kanslihushögern i finansdepartementet, men även här bidrog civildepartementets arbete med att omorganisera välfärden, även här skedde en betydelsefull tyngdpunktsförskjutning. [129]
För vad innebär egentligen tankarna om brukarmedverkan? Jo, att den representativa demokratin i någon mån ifrågasätts. Med rötter i kritik av byråkrati och kommunreformernas storskalighet tänker man sig att demokratin ska öka om folk inte bara röstar utan också aktivt deltar i utformningen av tjänsterna, från att sitta med i någon styrelse, över att som aktiv i folkrörelser sköta gemensamma angelägenheter till att själva ta över i kooperativ form. ''Medborgarna skall ges ökade möjligheter att påverka den kommunala verksamheten [...] i sin egenskap av konsumenter [min kurs.]'', skriver man i den proposition om aktivt folkstyre som utredningarna ledde fram till. [130] Även om man inte tänker sig att marknaden är det bästa sättet att avgöra dessa frågor, så har man ändå öppnat för tanken att det bör avgöras på något annat sätt än genom den representativa demokratin . ''Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället i dag tar ett stort ansvar för'' skriver Holmberg i direktivet till demokratiberedningen. [131] I förnyelsearbetets grunddokument ''Om den offentliga sektorns förnyelse'' sås fröet till förskjutningen med orden: ''själva organisationen skall gagna en rationell resursanvändning''. Något man i sig inte kan invända mot, men i kombination med att blickarna vänts bort från jämlikhet och demokrati till ''smidiga förändringar'' på lokal nivå, konsumentstyre och effektivitet så är steget från brukarmedverkan och folkrörelser till ökade inslag av marknadsmekanismer inte längre så långt. [132]
Dessa förändringar ägde inte bara rum på ett politiskt-ideologiskt plan. Bo Holmbergs arbete fick också direkta följder ute i kommunerna. Det här är inte platsen att skildra vad som hänt, men det mest grundläggande är en maktsförskjutning från stat till kommun och den inleddes med frikommunförsöket som gick ut på att lämna dispenser från staliga regler till ett antal kommuner. De flesta forskare verkar eniga om att frikommunförsöket inte blev särskilt lyckat i sin enskildhet. Men samtidigt innebar det inledningen till en omfattande förändring av kommunerna och utgör bakgrunden till den nya kommunallagen. ''Försöket som sådant har troligen bidragit till nytänkande och omprövning inom hela den kommunala sektorn'', sammanfattar man i utredningen Frikommunförsöket . [133]
Vad som i själva verket ägde rum var att man skapade förändringsberedvillighet ute i kommunerna samtidigt som man förändrade de organisatioriska villkoren så att det blev mer upp till kommunerna själva hur de organisatoriska och finansiella lösningarna skulle se ut. Men något direkt innehåll gav man aldrig reformerna, några säkra värn mot att jämlikheten inte skulle försämras satte man inte upp.
När tyngdpunkten försköts från demokrati till effektivitet fick det direkta följder. [134]
Inom både civil och finansdepartementet pågick således, från olika utgångspunkter, en omvärdering av offentliga sektorn. Inom finansens lades en teoretisk grund till en mer marknadsvänlig linje och från civildepartementet strömmade en ny attityd till offentliga sektorn ut samt lades grunden till framtida smidiga förändringar. Ännu vid vid mitten av 80-talet finn det dock ingenting som tyder på att SAP släppt motståndet mot privata lösningar.
Enligt Björn Elmbrant startar finansdepartementet emellertid kring åren 1986-87 en ''ekonomistisk offensiv''. [135] Följer man ESO:s publikationer är det tydligt att man vid denna tid slutar behandla kooperativ och lösningar i gränszonen mellan folkrörelser och offentliga sektorn, vilket man i linje med Holmberg arbetat en del med tidigare. Nu är det marknaden som gäller. Fackdepartementen får allt flitigare besök från finansens pojkar som talar om hur slipstenen ska dras. Man gör sina egna utredningar, skriver debattartiklar och ringer informella telefonsamtal för att stärka sin linje. Man är ''en gerillaverksamhet i demokratins tjänst''. [136] 1987 sammanfaller så de båda linjerna, kritiken av storleken och kritiken av förvaltningsformerna, i det årets långtidsutredning.
I långtidsutredningen 1987 har de nya idérna inom nationalekonomin trängt fram på bred front. Den är i mångt och mycket en uppföljning av LU 82, där ju omvärderingen av den ekonomiska krisen under sjuttiotalet ägde rum. Långtidsutredningen 1984 framstår snarast som en parantes.
LU 87 inleds med en positivt laddad beskrivning av den nya nationalekonomiska synen på stabiliseringspolitik - det vill säga att stabiliseringspolitiken på många sätt spelat ut sin roll. I sammanfattningen menar man också att det är första gången en långtidsutredningen behandlar produktivitetsutvecklingen. Därför har man ökat betoningen på ''ekonomins funktionssätt, av individers och företags förutsättningar och resurser och av den ekonomiska miljö i vilken individerna och företagen verkar [min kurs.]''. Långtidsutredningen anammar således monetarismen och den utbudsekonomiska skolan. Ser vi långtidsutredningarna som en arena där ekonomer möter politiker, eller rättare där ekonomer agerar bevakade av regeringens politiska gränser, innebär den inget mindre än ett systemskifte i den socialdemokratiska synen på ekonomisk politik. I LU 87 möter vi exakt den analys som växte fram i slutet av sjuttiotalet och i början av åttiotalet inom ekonomskrået och den borgerliga regeringen, och som utan tvekan innebar en högersvängning. [137]
Med osviklig automatik följer analysen att skatter är en belastning på ekonomin eftersom de snedvrider de ekonomiska aktörernas beteende. Lika osvikligt kritiseras offentliga sektorn för att vara ineffektiv. Ett eget kapitel viks åt ''Ekonomins funktonssätt - några problemområden'', nämligen skatter, offentliga sektorn och arbetsmarknadens funktionssätt, vilket är något nytt i långtidsutredningarnas historia.
Från socialdemokratisk utgångspunkt är nog kritiken av skatter den mest avgörande och nya punkten. Skatteintäkter är ju själva grundbulten i offentliga sektorn. I början av åttiotalet hade man inom socialdemokratin tyckt sig uppfatta en allmän opinion som ansåg att skatterna blivit för höga, att en skattetrötthet brett ut sig och därför började man också tänka i termer av att skattetaket nåtts - för att inte förlora väljarstöd. Men här har ett kvalitativt steg tagits till de i nyliberalismen och reaganomics så centrala tankegångarna att skatterna är ett strukturellt hinder som hejdar tillväxten.
När man i långtidsutredningen skriver att en ''skattefinansierad utgiftsökning medför två typer av kostnader för den privata sektorn, dels ökar skatteuppbörden, dels uppkommer alltså en indirekt kostnad till följd av en snedvridning av resursanvändningen'' är man således djupt nedsjunken i den nationalekonomiska teorin. Samtidigt gör man ett brott med arbetarrörelsens själva raison d`etre - att via politiken påverka det ekonomiska utfallet på marknaden. [138]
Hur bred avgrunden är kan man förstå genom att låta Kjell-Olof Feldt anno 1984 komma till tals: ''Det kapitalistiska systemet i sig själv innehåller ju inte något incitament till högt resursutnytjande sett ur ett samhällsperspektiv eller till stabila priser eller till hög sysselsättning.'' [139] En sammanfattning av synen i LU 87 låter i stället: marknadsekonomin innehåller i sig själv incitament till högt resursutnytjande, stabila priser och full sysselsättning, men politikens inblandning stör den självreglerande mekanismen.
Likadant är det med synen på den offentliga sektorn. Här knyts de tidigare trevande försöken ihop. Inte så mycket att problemet offentliga sektorn definieras annorlunda, men lösningarna. Under hänvisning till de produktivitetsundersökningar som ESO genomfört menar man att nya lösningar på den offentliga produktionerna är nödvändiga. Uppslag till lösningar hämtar man från två håll, Kommunförbundet och en sammanfattning av produktivitetsundersökningarna skriven av Richard Murrays.
Att man hämtar uppslag från just Kommunförbundet är typiskt - här sker sammanlänkningen av ekonomi- och byråkratiaspekterna. Bo Holmbergs reformarbete hade släppt loss krafter mot den statliga styrningen och för alternativa driftsformer. [140] En av de mest pådrivande konsultfirmorna för marknadslösningar har också varit Kommunförbundets egen, Sensia.
Utifrån från Kommunförbundets och Murrays förslag utvecklar långtidsutredningen tankar på att skilja producenten från beställaren - bland annat i form av entreprenörlösningar - och att löneförhöjningar inom offentliga sektorn starkare måste knytas till prestation eftersom det i offentlig verksamhet ofta ''saknas [...] motivation att effektivisera produktionen''. Framför allt betonar man konkurensen och menar därför att ''privata företag [bör] ges möjligheter att konkurrera med myndigheter på lika villkor [...] Konsumentens fria valmöjlighet visar då var och under vilka organisationsformer en verksamhet bedrivs bäst i samklang med konsumentens önskemål.'' [141]
För dessa slutsatser hade man emellertid inget stöd i de empiriska produktivitetsundersökningarna. Utifrån dessa ''kan man inte hävda att ett effektivitetsproblem föreligger i fråga om att välja rätt saker att producera i den offentliga sektorn'', sammanfattade nämligen Murray. Däremot har nationalekonomerna hävdat att man från teoretiska utgångspunkter kan bevisa att det görs felaktiga prioriteringar. I sammanfattningen menar man följdriktigt att ''en del av de tjänster som produceras i offentlig sektor skulle emellertid kunna utföras i privat regi, vilket skulle kunna ge de privata tjänstesektorerna möjlighet att utvidga sin verksamhet''. [142]
Därmed hade man även under en socialdemokratisk regering kopplat ihop den makroekonomiska storleksfrågan med de mikroekonomiska frågorna om offentliga sektorns organisationsformer. Dessutom med en teoretisk grundanalys som menar att en politiskt styrd sektor i sig innebär en belastning för ekonomin. Att man i LU 87 förespråkar någon form av privatisering av offentliga sektorn är således följdriktigt.
1988 börjar finansdepartementets arbete att blomma. Här och var börjar arbetarrörelsen närstående forskare utanför ekonomskrået hävda att det behövs mera marknadsliknande förvaltningsformer. I läkartidningen menar arbetslivssociologen Casten von Otter - som två år tidigare skrivit en rapport om offentliga sektorn för LO - att en ''systemreform'' nu krävs. Tillsammans med amerikanen Richard Saltman utvecklar han den gamla valfrihetsidéen från Ingvar Calsson till ett system för ''institutionell konkurrens'' (på engelska ''public competition'', senare kallad ''offentlig konkurens''), nämligen att man inom den offentliga sektorn ram skapar en intern marknad. [143]
I Tiden skriver samma år statsvetaren Bo Rothstein att den naturalinje som den offentliga tjänsteproduktionen bygger på lett till en ''socialt pervers fördelningspolitik'' och menar att politiker varken kan eller bör styra själva verksamheten. I stället ska staten verka via generella tranfereringar och därför bör man ''lägga ner så mycket som möjligt av de offentliga servicemonopolen''. Bo Rothstein menar att ''ju mindre de demokratiskt valda organen ansvarar för den direkta produktionen av offentlig service, desto större möjligheter har de att utöva inflytande på verksamheten.'' [144]
Så här i efterhand framstår Bo Holmberg som en propp eftersom han aldrig släppte sin motvilja mot privatiseringar. Några verklig förändringar blir det inte fråga om förrän Ingvar Carlsson får eget mandat just valet 1988. Carlsson sparkar Holmberg och utser Bengt K. Å. Johansson från finansdepartementet till ny civilminister. Först då startar de verkliga förändringarna.
I februari 1989 läcker en intern rapport till den nordiska arbetarrörelsens samarbetskommitté författad av Klas Eklund ut i pressen. Konturerna av en liberal revolt börjar bli synliga. [145] Eklund menar bland annat i rapporten att det saknas ''tungt vägande skäl för att barnomsorg måste organiserias offentligt och finansieras via skatterna''. [146] Samma månad som rapporten läcker ut publicerar för övrigt Feldt en artikel i Tiden där han skriver att arbetarrörelsen måste sluta förtala marknadsekonomin och acceptera den ''produktiva kapitalismen''; månaden innan hade Lars Heikensten - departementsråd på finansen - i en artikel uppmanat till en omprövning av socialförsäkringssystemen. [147] I kompleteringspropositionen våren 1989 dras följdriktigt de nya linjerna upp för valfrihet, entreprenader och behovet av att ''skilja på vem som utför, producerar resp. kontrollerar en verksamhet''. [148]
1989 blir det för första gången legitimt att utåt ifrågasätta det offentliga huvudmannaskapet. Feldt kunde till exempel hävda att socialdemokratin visst skulle tillåta privata alternativ inom dagis, utan att det blev något rabalder. [149] 1989 publiceras också SAP:S stora satsning inför det kommande decenniet, 90-talsprogrammet. I en text fylld av traditionella arbetarrörelsevärderingar smyger sig den nya synen in. Offentliga sektorn är färdigbyggd, menar man, och därför måste betoningen ligga på prioriteringar i framtiden. Därför, skriver man, måste stryrning och organisation inom offentliga sektorn ändras för att ''skapa drivkrafter och verkstyg för omvandling''. I huvudsak föreslår man två vägar. Dels att politikerna skiljs från produktionen av välfärdstjänsterna, de ska inte längre bestämma hur saker och ting ska produceras, dels att man skapar interna marknader inom offentliga sektorn för att skapa ''tydliga signaler''. Man parar med andra ord ihop von Otters förslag med Rothsteins. [150]
Samma år publicerar ESO en rapport där just idén om att skilja politikerna från den direkta produktionen utvecklas. ''Konceptet har en förmåga att marknadskoppla verksamheter genom att man skapar en marknadssituation mellan beställare och utförare.'' [151]
I budgetpropositionen januari 1990 utvecklas dessa tankegångar. [152] Sensia fångar upp modellen och omsätter den på konsultmarknaden och i samma års långtidsutredning skriver man, för första gången, att skattetrycket måste sänkas och att det därför krävs ''en förnyelse av den offentliga verksamheten''. En väg man rekomenderar är ökad avgiftsfinansiering ty ''då blir kostnaderna för att producera en tjänst mer synliga'' och konsumtionen mer marknadslik. [153]
1991 års budgetproposition menar att den offentliga sektorn måste ''utsättas för mer marknadsliknande lösningar'' för att öka effektiviteten. [154] 1991 publiceras också utredning efter utredning som på olika sätt laborerar med marknadsstyrning, från kooperationsutredningen till utredningen om konkurrens inom kommunerna. I kooperationsutredningen utvecklas idén att politikerna inte längre ska producera de offentliga tjänsterna, utan i stället verka som beställare. Demokratin ska bli en ''beställarorganisation''. Det är ''inte längre självklart att stat, kommun och landsting måste driva alla verksamheter i egen regi'' drar utredningen som slutsats. Ja, ''från politisk ståndpunkt'' är det ''relativt ointressant om de offentliga tjänsterna produceras i egen organisation eller av någon utomstående'', skriver man. [155]
I Kommunala enreprenader - vad är möjligt? ställs frågan på sin spets. Ty i den utredningen görs en fullständig genomgång - på alla områden - av de lagar som står i vägen för en genomdriven privatisering. [156] Följaktligen ritar man i utredningen Konkurrens inom den kommunala sektorn upp en principskiss för en fullständig privatisering med målet en ''helt fri marknad med perfekt konkurens'' där vägen dit går över beställar- utförarnämnder och servicecheckar. Utredningen rekommenderar att kommunerna ges frihet att lägga ut all verksamhet som inte innebär myndighetsutövning på entreprenad. [157]
''Införandet av beställar-utförarorganisationer innebär en ytterst radikal omprövning av hur den kommunala självstyrelsen kan organiseras'', skriver man.
''Principiellt är denna förändring av en helt annan kaliber än vad som skett inom ramen för frikommunförsöket med fri nämndorganisation. [---] Huvudprincipen bakom den nya organisationsformen indikerar en färd mot det fulländade politiska företaget - Kommunen AB.'' [158]
Huvudmannaskapet för den offentliga produktionen var ju, som sagt, en politiskt ointressant fråga.
När de borgerliga partierna vinner valet hösten 1991 och bildar en koalitionsregering är duken redan lagd på bordet. Att socialdemokratin fortsätter vidhålla offentligt huvudmannaskap för finansieringen, ofta någon form av ansvar för produktionen eller har egna idéer om hur konkurensen skall utformas spelar nu ingen roll. Den borgerliga regeringen kan snabbt genomföra ett antal strategiska lagändringar, till stor del tack vare den socialdemokratiska regeringens utredningsarbete; resterna som står i vägen för systemskiftet i kommunerna rensas undan. Hösten 1992 kommer en proposition baserad på utredningen Konkurrens i kommunerna där en i princip fullständig entreprenadisering av den offentliga verksamheten föreslås. [159] Vintern 1993, när detta skrivs, har en proposition med liknande resultat för landstingen klubbats igenom.
Följer vi det historiska förloppet är det ett faktum att flera av inslagen i systemskiftet arbetas ut under socialdemokratiska regeringar under den nyliberala epoken 1989-1991, även om man inom partiet på många sätt är motståndare mot de sätt som fäörändringarna genomförs och den ytterligare marknadskoppling som många av den borgerliga regeringens förslag innebär. Den negativa bilden av offentliga sektorn och tankarna på privatisering växer fram under politisk strid under sjuttiotalet, de är del i maktkampen i samhället. I början av åttiotalet börjar idéerna dessutom dyka upp i de officiella politiska dokumenten, men det är under socialdemokratisk regim som det för den svenska modellen både typiska och nödvändiga utredningsväsendet ordentligt tar sig an kritiken och börjar utforma möjliga reformer av den offentliga sektorn; det är då den förankring äger rum bland cheferna i förvaltningen utan vilken systemskiftet hade varit omöjligt att genomföra - åtminstone i den takt som nu sker.
Kunde socialdemokratin ha handlat annorlunda? Samtidigt som det är kärnfrågan är den omöjlig att ge ett fullständigt och färdigt svar på. Å ena sida kan man tänka sig att de lösningar socialdemokratin kom fram till var nödvändiga svar på problem som verkligheten ställde, genom ekonomisk kris, förändrade klasstrukturer, internationalisering med mera. Å andra sidan är det tydligt att man inom socialdemokratin aldrig mäktade ge en egen analys av de nya förhållandena. Här tror jag problemet ligger. I stället för att utveckla en egen analys av ofentliga sektorn och samhällsekonomin tog man i många stycken över nationalekonomernas och i slutändan de borgerliga partiernas problemformuleringar och lösningar. Ekonomerna har via finansdepartementet fått spela en för stor roll. Man har till exempel inte lyckats uppräthålla auotonomi, en egen linje, på den arena - för att använda den tidigare liknelsen - som långtidsutredningarna utgör. Existerar det endast en väg, ett svar på problemen?
Tanken är absurd. Skulle vi ha nått historiens slut? Är Carl Bildts regering historiens kvintesens? Knappast. Det behöver man inte, vilket jag är, vara kritiskt inställd till systemskiftet i offentliga sektorn för att inse. Från en av åttiotalets viktigare händelser - framväxten av en stor och stark medelklass [160] - går det exempelvis inte med automatik att peka ut vilka lösningar på välfärdsfrågorna som är bäst. Det beror både på vilka klassalianser som bildas och hur de politiska ideologierna ser ut. Verkligheten öppnar rimligen ett handlingsutrymme som innehåller fler alternativ än ett. Därmed är inte sagt att vad som helst är möjligt.
De förändringar av offentliga sektorn som socialdemokratin laborerar med i slutet av 80- och början av 90-talet är inte heller exakt de samma som den borgerliga regeringen genomför; man hade i någon mening ett eget, men närstående, alternativ. Problemet är att man aldrig ordentligt visade vad som skiljde de båda alternativen åt, förutom att socialdemokratin bakom sina alternativ ställde den historiskt förankrade garantin att de inte skulle leda till ökade klassklyftor. Men i den marknadsliberala yran glömde man bort att verkligen visa hur det skulle gå till, hur marknadsmekanismerna skulle kunna tämjas. Därför kom de båda alternativen att sammanfalla, därför kom socialdemokratin att fungera som en förtrupp till den borgerliga regeringen.
En av de viktigaste anledningarna till socialdemokratins agerande är, tror jag, att man under 80-talet på många sätt tappade bort själva grundmotivationen till varför en politiskt styrd sektor för välfärdstjänster är viktig, nämligen att man för avgörande, närmast existentiella, skeden i livet behöver en en klasslös produktion och en klasslös tillgång till tjänsterna för att kunna öka jämlikheten i samhället, och att detta kräver institutionella lösningar och inte enbart vällovande ord. Välfärdstjänsterna är ur den synvinkeln inte organiserade i en demokratiskt styrd offentlig sektor därför att det är den ekonomiskt mest effektiva organisationsformen (därmed inte sagt att den a priori är ineffektiv) utan därför att det sannolikt är den bästa organisationsformen om man vill omfördela tillgången till dessa viktiga tjänster.
Socialdemokratins otydlighet kring jämlikhetsfrågorna kan förmodligen till stor del förklara regeringsskiftet 1991 och därmed systemskiftet (även om en fullständig skildring givetvis måste innehålla fler faktorer). Det torde inte vara någon överdrift att hävda att socialdemokratin under lång tid påverkat opinionen på ett ofta avgörande sätt, och gör så förmodligen än i dag. Vad gäller offentliga sektorn kan man nog till och med använda uttrycket formar opinionen. Som skapare, förvaltare och försvarare av offentliga sektorn är det socialdemokratin som i grunden uppräthållit den offentliga sektorns legitimitet.
Tvärtemot bilden i den offentliga debatten utmärktes inte heller 80-talet av ett stort och växande misstroende mot den offentliga sektorn. Förtroendet ökade, inte minskade. [161] Men 1989 svänger plötsligt förtroendet i opinionen dramatiskt och når ett bottenår 1990. I opinionen kan man se konturerna av en kort högervåg. [162] Samtidigt börjar de officiella dokumenten fyllas av valfrihet, enterprenader och marknad. När socialdemokratin började ifrågasätta den offentliga sektorns legitimitet gick luften ur också det folkliga stödet. [163]
Den socialdemokratiska regeringen var således med och skapade och gav bränsle åt svängningen åt höger. Därmed satte man också igång en process man var en - förmodligen - given förlorare i. Ty stödet för det socialdemokratiska partiet föll på samma gång som stödet för offentliga sektorn. På den socialdemokratiska vänsterkanten - där många av SAP:s röstvärvare finns - kände man inte längre igen sig i partiet eftersom socialdemokratin tycktes ha gett upp ett av sina viktigaste kännetecken, kampen för ökad jämlikhet. [164] Samtidigt strömmade röster över till de borgerliga partierna. Ty om offentliga sektorn var så sjuk, som faktiskt även socialdemokratin nu tycktes hävda, varför rösta på det parti som skapat denna sjuka sektor? Och marknadsmekanismer, det måste rimligen de borgerliga partierna vara bättre på.
När socialdemokratin försöker slå de borgerliga partierna på hemmaplan blir det själv förloraren? De senaste årens utveckling tyder på det. Kanske är det inte så konstigt. Om det socialdemokratiska partiet inte kan komma med egna lösningar - vad har det då för existensberättigande?
Bristen på egen analys inom den socialdemokratiska regeringen och inom partiet pekar i sig ut det enda alternativet - socialdemokratin måste ånyo utveckla egna intellektuella verktyg. För även om det inte är idéerna som i grunden är avgörande så kan man ingenting alls göra utan redskap att tänka med. Hur dessa analysinstrument kan och bör se ut är inte möjligt att svara på här. Men ska en sådan analys över huvud taget vara möjlig krävs en ny makroekonomisk teori, som inte har som grundantagande att en politiskt styrd sektor är en belastning för ekonomin. Det skulle behövas en rikare teori för en blandekonomi, där också mikroperspektivet - det vill säga resursfördelningen inom offentliga sektorn - utvecklas bortom den enkla marknadsmodellen. Att också jämlikheten måste ha en framträdande plats säger sig själv av det ovanstående.
Vad gäller byråkratikritiken finns säkert flera lösningar. I denna antologi behandlas en viktig men bortglömd fråga - arbetsmiljön inom offentliga sektorn. Den berör i sin tur en avgörande demokratifråga, makten över arbetet. Ett viktigt resultat i till exempel maktutredningen var just att maktlöshet grundas i arbetslivet . [165]
Det socialdemokratiska partiet har deklarerat att man tänker slåss för det goda arbetet under nittiotalet. ''Den gemensamma sektorn bör bli ett föredöme på detta område'', skriver man. [166] Hur det ska gå till är dock en gåta för mig. För som man skriver i den rapport som ligger till grund för beställar-utförarkonceptet: ''En poäng bakom särskiljandet av beställare och utförare är att beställningsbeslut skall frikopplas från produktionsaspekter.'' [167] Beställarna, det är politikerna, och till produktionsaspekterna hör rimligtvis arbetets utformning. [168]
Ahlqvist, Berndt & Engqvist, Lars, Samtal med Feldt (Stockholm: Tidens förlag, 1984).
Albinsson, Göran, ''Företagens ramar - hur går det med handlingsfriheten?'' i Blandekonomi på villovägar? (Stockholm: SNS, 1972).
Antman, Peter, ''Det livsfarliga föreningslivet'', Aftonbladet/Kultur nr 1 september 1992.
Antman, Peter, ''När folkhemmet drömdes bort'', tlm nr 4 1992.
Antman, Peter (red.), Systemskifte: Fyra folkhemsdebatter (Stockholm: Carlssons, 1993).
Baumol, W. J. & Oates, W. E., ''Kostnadssjuka inom tjänstesektorn'', Scandinaviska Enskilda Bankens kvartalstidskrift, 2/1972.
Bengtsson, Håkan A m.fl., En ny socialdemokrati (Stockholm: Tidens förlag, 1992).
Bengtsson, Håkan A, Vägval: Idéutvecklingen i SSU (Stockholm: SSU, 1992).
Benzel, Ragnar, ''Jämlikhet i en blandekonomi'' i Blandekonomi på villovägar? (Stockholm: SNS, 1972).
Benzel, Ragnar, ''Varuproduktion och offentliga tjänster: Den offentliga sektorn i den ekonomiska tillväxten'' i Bo Gustafsson (red.), Den offentliga sektorns expanssion (Uppsala: Almqvist & Wiksell, 1977).
Bergström, Hans, Rivstart?: Om övergången från opposition till regering (Stockholm: Tidens förlag, 1987).
Bergström, Hans, ''Devalveringens politiska tillkomst och logik'' i Lars Jounung (red.), Devalveringen 1982 - rivstart eller snedtändning?: Perspektiv på svensk devalveringspolitik (Stockholm: SNS, 1991).
Bergström, Villy, ''Nationalekonomerna och arbetarrörelsen'' i J. Herin & L.Werin, (red.) Ekonomisk debatt och ekonomisk politik (Stockholm: Norstedts, 1977)
Bergström, Villy, Eklund, Klas, Flam, Harry, Hamilton, Carl, Lundgren, Nils & Mäler, Karl Göran, ''Här är hästkuren'', Arbetet 18/2 1981.
Bergström, Villy, ''Program och ekonomisk politik 1920-1988: SAP i regeringsställning'' i Klaus Misgeld, Karl Molin & Klas Åmark (red.), Socialdemokratins samhälle: SAP och Sverige under 100 år (Stockholm: Tiden, 1989).
Boréus, Kristina, ''Nyliberalism i massmedierna: En undersökning av de nyliberala idéernas genombrott i dagstidnings- och TV-debatt'', Statsvetenskaplig Tidskrift årg 73 3/1991.
Bresky, Tomas, Scherman, Jan & Schmid, Ingemar, Med SAF vid rodret: Granskning av en kamporganisation (Stockholm: Liber, 1981).
Britz, Staffan m. fl., Den väsentliga sektorn: Ett försvarstal för de offentliga utgifterna (Stockholm: Liber förlag, 1974).
Carlsson, Ingvar, ''Offentliga sektorn är inte det stora problemet'' (intervju), Arbetet 21/2 1981.
DsJu 1979: 1, Vägar till ökad välfärd: Betänkande av Särskilda Näringspolitiska delegationen.
DsFi 1986: 13, Offentliga tjänster: Sökarljus mot produktivitet och användare, Rapport till ESO.
Ds 1989: 10, Andersson, Per Magnus & Hansson, Lennart, Betällare-utförare: Ett alternativ till entreprenad i kommuner, Rapport till ESO.
Ehrenberg, Johan, ''Med Klas Eklund på finansen'', ETC 7-8/1983.
Eklund, Klas, ''Nu krävs en svensk historisk kompromiss'', DN 21/1 1981.
Eklund, Klas, ''Från rekordår till stagnation: Svensk tillväxt under efterkrigstiden'' i Bo Södersten (red.) Svensk ekonomi (1982; Stockholm: Rabén & Sjögren, 1984).
Eklund, Klas, Den bistra sanningen: Om Sveriges ekonomi och de kommande magra åren, Tiden debatt 6/82 (Stockholm: Tidens förlag, 1982).
Elmbrant, Björn, Palme (Stockholm: Författarförlaget Fischer & Rye, 1989)
Elmbrant, Björn, Så föll den svenska modellen (Stockhol: T. Fischer & Co, 1993).
Erlander, Tage, Sjuttiotal (Stockholm: Tidens förlag, 1979).
Feldt, Kjell-Olof, Den tredje vägen: En politik för Sverige (Stockholm: Tidens förlag, 1985).
Feldt, Kjell-Olof, Alla dessa dagar...I regeringen 1982-1990 (1991; Stockholm: Norstedts 1992).
Finansteoretiska undersökningar, 1986: 2 (Stockholm: Riksbankens jubileumsfond, 1986).
Flam, Harry, ''Ökar skattetrycket?'', Ekonomisk Debatt 7/1979.
Forsman, Anders mfl, Offentliga sektorns tillväxt: Företagsamheten, den statliga företagssektorn och den ekonomiska planeringen (Malmö: Liber, 1978).
Fölster, Stefan m fl, Sveriges systemskifte i fara?- Erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering (IUI, 1993).
Gidlund, Janerik, Den oansvariga decentraliseringen, ERU-rapport 60, (Stockholm 1990).
Grassman, Sven, Det tysta riket (Stockholm: Ordfronts förlag, 1981).
Grassman, Sven, Till en kvinnlig vikarie (Stockholm: Årstidernas förlag, 1987).
Grassman, Sven, Från det lydiga landet (Stockholm: Ordfronts förlag, 1991).
Gustafsson, Bo (red.), Den offentliga sektorns expanssion (Uppsala: Almqvist & Wiksell, 1977).
Hadenius, Axel: A crisis of the welfarestate? (Almqvist & Wiksell, 1986)
Hadenius, Stig & Nilsson, Lennart, Ifrågasatt: Offentliga sektorn i debatt och opinion (SIM 1991: 3).
Hansson, Sven Ove, SAF i politiken: En dokumentation av näringslivsorganisationernas opinionsbildning (Stockholm: Tidens förlag, 1984)
Hansson, Sven Ove & Lodenius, Anna-Lena, Operation högervridning (Stockholm: Tidens förlag, 1988).
Hedborg, Anna & Meidner, Rudolf, Folkhemsmodellen (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1984).
Hellström, Mats, ''Sysselsättning för gemensamma behov'' i Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975).
Henreksson, Magnus, ''Vad förklarar den offentliga sektorns utveckling?'' i Bo Södersten (red.), Den offentliga sektorn: En introduktion till den offentliga sektorns ekonomi (Stockholm: SNS, 1992).
Holmberg, Sören & Weibull, Lennart (red.), Trendbrott? :SOM-undersökningen 1991, SOM-rapport 8 (Göteborg, 1992).
Hugemark, Agneta, ''Med marknaden som mall: Ekonomerna i välfärdsdebatten 1973-90'', Häften för kritiska studier 4/1992.
Hållén, Jonas & Thorén, Roger, '' Direktörernas korståg: Så gick det till när näringslivet fick med sig politikerna på sitt skattesystem'', Metallarbetaren 7-8/1993.
Hårsmar, Mats, ''Den ofullbordade tankereformen'', Tiden 5/1991.
Höök, Erik, Den offentliga sektorns expanssion (Stockholm: IUI/Almqvist & Wiksell, 1962).
Höök, Erik, ''Avgifter på offentliga tjänster - några principiella synpunkter'' i Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975).
Ingelstam, Lars, ''Den andra tillväxten'' i Hotad sektor?: Medbestämmande och effektivitet i kommunal verksamhet (Stockholm: Publica/Liber, 1982).
Korpi, Walter, ''The Historical Compromise and its Dissolution'' i Villy Bergsström & Bengt Rydén (ed.), Sweden: Choices for Economic and Social Policy in the 1980s (London: George Allen & Unwin, 1982).
Korpi, Walter, Halkar Sverige efter? - Sveriges ekonomiska tillväxt 1820-1990 i jämförande belysning (Stockholm: Carlssons, 1992).
Korpi, Walter, ''Politik och väljare bakom valutgången 1991'', Sociologisk Forskning 1/1993.
Leion, Anders, ''Några synpunkter på offentliga sektorns roll i `den svenska modellen''` i Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975).
Liedman, Sven-Eric, Frihetens herrar, frihetens knektar: Ideologier på 1980-talet (Stockholm: Arbetarkultur, 1982).
Lindbeck, Assar, ''Centralisering kontra decentralisering i svensk blandekonomi'' i Blandekonomi på villovägar? (Stockholm: SNS, 1972).
Lindbeck, Assar, Svensk ekonomisk politik: Problem och teorier (Stockholm: Aldus, 1975).
Lindbeck, Assar,Work discincentives in the Welfare State, Seminar Paper No 164 Institute for International Economic Studies, University of Stockholm (Stockholm: IIE, 1980).
Lindbeck, Assar, Hur mycket politik tål ekonomin?: Högskattesamhällets problem (Stockholm: Bonnier, 1986).
Lindholm, Berndt, Rörelsen och folkhemmet (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1983).
Lundberg, Erik, Kriserna & Ekonomerna (Malmö: Liber, 1984).
Lundgren, K.H., ''Den offentliga sektorns produktivitetsproblem'', Skandinaviska Enskilda Bankens kvartalstidskrift 3-4/1978.
Lybeck, Johan A, Hur stor är den offentliga sektorn? ESO-rapport (Stockholm: Liber, 1984).
Lönnroth, Johan, ''Ekonomernas rationella åsiktsbyten 1968-88'', Ekonomisk Debatt 3/88.
Lönnroth, Johan, ''Nyliberalismes genombrott i massmedia'', Socialistisk Debatt 1/88.
Marklund, Staffan, Paradise lost?: The Nordic welfarestate during the recession 1975-1985 (Lund: Arkiv, 1988).
Meidner, Rudolf, Fackföreningsrörelsen och offentliga sektorn (Stockholm: LO, 1975).
Meidner, Rudolf, Hedborg, Anna & Fond, Gunnar, Löntagarfonder (Stockholm: Tidens förlag/LO, 1975).
Mellbourn, Anders, Bortom det starka samhället: Socialdemokratisk förvaltningspolitik 1982-1985 (Stockholm: Carlssons, 1986).
Meyersson, Per-Martin, ''Kan den svenska modellen räddas?'', Tiden 6/1991.
Millqvist, Rolf & Åsbrink Sven H., Den offantliga sektorn: Två medborgare oroas av de offentliga utgifterna (Stockholm, 1973).
Montin, Stig, ''Från demokrati till management: Decentralisering inom kommunerna'', Statsvetenskaplig tidskrift 2/1989.
Montin, Stig, '' Privatiseringsprocesser inom kommunerna: teoretiska utgångspunkter och empiriska exempel'', Statsvetenskaplig tidskrift 1/1992.
Murray, Mac, ''Ekonomisk debatt och ekonomisk politik: Nationalekonomernas skiftande syn på budgetunderskotten 1973-1981'', Tiden 1/1982.
Murrray, Richard, Den offentliga sektorn - produktivitet och effektivitet, bilaga 21 till LU 87 (SOU 1987: 3).
Myhrman, Johan, ''Varför växer den offentliga sektorn så snabbt?'', Ekonomisk debatt 5/1980.
Nationalekonomiska föreningens förhandlingar 77-11-22, ''Den kommunala utgiftsexpansionen'', Ekonomisk Debatt 3/1978.
Norlin, Margareta, ''Linköping - laglöst land'' & ''Köp och svälj'', Pockettidningen R årg. 23 2/1993.
Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975).
Olsson Hort, Sven E., Segregation - ett svenskt dilemma?: Socialpolitiska och sociologiska synpunkter, bilaga 9 till LU 92 (SOU 1992: 19).
von Otter Casten & Saltman, Richard,Valfrihet som styrmedel: Fem artiklar om den offentliga sektorns möjligheter (Stockholm: Arbetslivscentrum, 1990).
Persson, Inga (ed.), Generating Eguality in the Welfare State: The Swedish Experience (Oslo: Norwegian University Press, 1990).
Premfors, Rune, ''Coping with Budget Deficits in Sweden'', Scandinavian Political Studies vol. 7, 4 /1984.
Premfors, Rune, ''The `Swedish Model` and Public Sector Reform'' i Jan-Erik Lane (ed.), Understanding the Swedish Model (London: Frank Cass & Co LTD, 1991).
Prop. 1978/79: 111, om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m.
Prop. 1978/79: 181, om lokala organ i kommunerna.
Prop. 1986/87:91, om aktivt folkstyre i kommuner och landsting.
Prop. 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen.
Prop. 1988/89: 150, Kompleteringspropositionen.
Prop. 1989/90: 100, Statsbudgeten.
Prop. 1990/91: 100, Statsbudgeten
Prop. 1992/93: 43, Ökad konkurrens i kommunal verksamhet.
Pålsson, Anne-Marie, ''Economic Policy and the Distribution of Wealth'' i Inga Persson (ed.), Generating Eguality in the Welfare State: The Swedish Experience (Oslo: Norwegian University Press, 1990).
Regeringens skrivelse 1984/85: 202, Om den offentliga sektorns förnyelse sektorns förnyelse.
Riksdagens protokoll 1984/85: 166.
Riksdagens protokoll 1992/93: SoU 9, 233.
Rothstein, Bo, ''Socialdemokratin och välfärdens institutioner'', Tiden 8/1988.
Rothstein, Bo, ''The Crisis of the Swedish Social Democrats and the Future of the Universalistic Welfare State'', stencil.
Schein, Harry, ''MAKTEN'' (Stockholm: Bonniers, 1990).
Sigfridsson, Sigge, ''Sjukdomen - det enda som kan stoppa Mona Sahlin'', Aftonbladet/Söndagstidningen 22/8 1993.
Sjöström, Hans O, Klassens ljus: Eller hur man hamnar i arbetarregeringen (1987; Stockholm: Norstedts, 1989).
SOU 1970: 71, Svensk ekonomi 1971-1975 med utblick mot 1990: 1970 års långtidsutredning.
SOU 1975: 41, Kommunal demokrati
SOU 1975: 89, Långtidsutredningen 1975.
SOU 1975: 90, Arbete åt alla.
SOU 1978: 52, Lägg besluten närmare människorna!
SOU 1978: 78, Långtidsutredningen 1978.
SOU 1979: 24, Sysselsättningspolitik för arbete åt alla.
SOU 1979: 31, Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter.
SOU 1979: 61, Förnyelse genom omprövning.
SOU 1980: 10, Ökad kommunal självstyre.
SOU 1980: 52, Långtidsutredningen 1980.
SOU 1982: 14, Tillväxt eller stagnation?: Avstämning av 1980 års långtidsutredning.
SOU 1983: 39, Politisk styrning - administrativ självständighet.
SOU 1984: 4, Långtidsutredningen LU 84.
SOU 1984: 83, Folkstyre i kommunerna: medverkan, delaktighet, ansvar.
SOU 1984: 84, Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan: Exempel och erfarenheter.
SOU 1985: 28, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting.
SOU 1985: 29, Principer för en ny kommunallag.
SOU 1987: 3, Långtidsutredningen 1987.
SOU 1987: 33, Ju mer vi är tillsammans.
SOU 1990: 14, Långtidsutredningen 1990.
SOU 1990: 44, Demokrati och makt i Sverige.
SOU 1991: 24, Visst går det an!
SOU 1991: 26, Kommunala entreprenader - vad är möjligt?
SOU 1991: 68, Frikommunförsöket: Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statliga regleringar m.m..
SOU 1991: 104, Konkurrensen inom den kommunala sektorn
Stigmark, Kerstin (red.), Forskning om skatter: 21 projekt stödda av Riksbankens jubileumsfond åren 1979-1985, 1985: 1 (Stockholm: Riksbankens jubileumsfond, 1985).
Stigmark, Kerstin (red.), Skatterna ett samhällsproblem?, 1986: 1 (Stockholm: Riksbankens jubileumsfond, 1986).
Strömberg, Lars & Westerståhl, Jörgen (red.), De nya kommunerna: En sammanfattning av kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar (Stockholm: Publica/Liber, 1983).
Ståhl, Ingemar, ''Allokeringsproblem i den ofentliga sektorn'' i Södersten, Bo (red.) Svensk ekonomi (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1970).
Ståhl, Ingemar, ''En ekonomisk teori för blandekonomin'' i Erfarenheter av blandekonomi, Dahmén-symposiet Saltsjöbaden 18-19 oktober 1976 (Stockholm: Skandinaviska Enskilda Banken, 1977).
Ståhl, Ingemar, ''Den offentliga sektorns expansion'', Skandinaviska Enskilda Bankens kvartalstidskrift 7/1978.
Svallfors, Stefan, Vem älskar välfärdsstaten?: Attityder, organiserade intressen och svenk välfärdspolitik , Arkiv avhandlingsserie 30 (Lund: Arkiv, 1989).
Svenska arbetsgivareföreningen, Skapande Sverige: SAF kongressen 1980 sammanfattad (Stockholm: SAF, 1981).
Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, Framtid för Sverige: handlingslinjer att föra Sverige ur krisen (Sockholm: SAP/Tidens förlag, 1981).
Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, Framtid i folkets händer: Socialdemokratiskt program för medborgarskap och valfrihet (Stockholm: Tidens förlag, 1984).
Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, 90-talsprogrammet: En debattbok om arbetarrörelsen viktigaste frågor under 90-talet (Stockholm: Tidens förlag, 1989).
Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, De nya uppdragen - för arbete, omtanke och framtidstro (Stockholm: SAP, 1993).
Södersten, Bo (red.), Svensk ekonomi (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1970).
Tarschys, Daniel, Den offentliga revolutionen (1978; Stockhom: Liber, 1983).
Tarschys, Daniell,''Demokratin och den offentliga sektorn expansion'' i Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975).
Tengblad, Åke, ''Principer och riktlinjer för fastprisberäkning av offentlig verksamhet'' i Bo Gustafsson (red.), Den offentliga sektorns expanssion (Uppsala: Almqvist & Wiksell, 1977).
Werin, Lars, ''Värdering av allmänna nationalekonomiska teorier om den offentliga sektorns expansion'' i Bo Gustafsson (red.), Den offentliga sektorns expanssion (Uppsala: Almqvist & Wiksel 1977).
Wetterberg, Gunnar, Det nya samhället: Om den offentliga sektorns möjligheter (Stockholm: Tiden, 1991).
Wohlin, Lars, ''Kommentar'' i Lars Jounung (red.), Devalveringen 1982 - rivstart eller snedtändning?: Perspektiv på svensk devalveringspolitik (Stockholm: SNS, 1991).
Wrede, Magnus, ''Förändringens rötter'', bilaga till Kommunaktuellt nr 16 1992.
Zetterberg, Hans L & Busch, Karin, ''Allmänhetens prioiteringar av offentlig och privat konsumtion'' i Offentlig sektor i tillväxt (Stockholm: SNS, 1975.)
Åberg, Carl-Johan, ''Den offentliga sektorns kostnadsutveckling'', Ekonomisk Debatt 8/1973.
Åkerman, Henrik, Julaftonsteoremet: fakta om den offentliga sektorns expanssion (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1976).
Åkerman, Nordal, Kan vi krympa Sverige?: Förslag till en mänskligare utvecklingsmodell (Stockholm: Rabén & Sjögren, 1980).
Åmark, Klas, ''Sammanhållning och intressepolitik: Socialdemokratin och fackföreningsrörelsen i samarbete och på skilda vägar'' i Klaus Misgeld, Karl Molin & Klas Åmark (red.), Socialdemokratins samhälle: SAP och Sverige under 100 år (Stockholm: Tiden, 1989).
Åmark, Klas, ''Medelklassens 80-tal'', Tiden 6/93.
Ur Köp och sälj var god svälj? - vårdens nya ekonomistyrningssystem i ett arbetsmiljöperspektiv red. Rolf Å Gustafsson (Arbetsmiljöfonden, 1994).