Varje diskussion av och försvar för den offentliga sektorn förvanskas och hämmas idag av den förödande invändningen: Vi har inte längre råd. Ja, vår kanske viktigaste fråga, den om hur det framtida Sverige ska se ut, slarvas bort på nationalekonomernas altare. Vem kan argumentera emot kassakistan?
Jag ska villigt erkänna att det är svåra frågor det handlar om. Statens finansiella kris går ju inte att förbise. I dag är underskottet så stort att staten inte längre kan låna inom landet utan risk att strypa den privata konsumtionen och viktiga investeringar, utan måste låna utomlands även till de offentliga utgifterna. I den meningen lever vi kanske över våra tillgångar. Fast - hur farligt är budgetunderskottet egentligen? Ja, det är en omdebatterad fråga, ekonomer tycker faktiskt olika. I USA har till exempel 50 ledande ekonomer, varav 6 nobellpristagare, skrivit på ett upprop att man bör öka budgetunderskottet för att få fart på ekonomin. [1] Problemet i Sverige är förmodligen ekonomkårens enighet, att inga andra röster finns. Hela tiden måste man hålla i sitt huvud att nationalekonomi inte är en naturvetenskap som en gång för alla klarlagt samhällsekonomins lagar; den är en samhällsvetenskap behäftad med samma svagheter som alla andra vetenskaper som försöker förstå det mänskliga agerandet.
Än en gång, den akuta statsfinansiella krisen må mycket väl innebära att vi behöver spara inom den offentliga sektorn eftersom det råder brist på pengar. Men, och det är den viktiga frågan, vad får detta för konsekvenser? Hur ska man se på besparingarna? Som något tillfälligt nödvändigt, där det är viktigt att diskutera vilka besparingar som kan göras utan att det i framtiden slår ut betydelsefulla områden inom välfärden? Eller som något fundamentalt nödvändigt, som mer handlar om att montera ner den offentliga sektorn, därför att det är den offentliga sektorn själv som är problemet?
40 PROCENT!
Här bränner det till. Vilken vikt har egentligen nationalekonomernas argument för att den offentliga sektorn måste skäras ner? Är de grundade på fakta? På ideologi?
Sverige står vid randen till konkurs och det är den offentliga sektorns fel, hävdar de. Den utgör en hämmsko på ekonomin och därför måste den skäras ner. Industrin har nämligen inte längre råd att försörja en "tärande" välfärd, "klienterna" som Bo Södersten kallar de arbetslösa, skolbarnen, dagisbarnen, läkarna, profesorerna, socialsekreterarna, lärarna, de sjuka och pensionärerna. Ja, krisen i Sverige beror på välfärdsstatens ohemula tillväxt.
Tesen om den offentliga sektorns negativa inverkan på ekonomin är emellertid inte särskilt ny - samma sak hävdades när det gick bra för Sverige. Innebär dagens kris att näringslivets profetior gått i uppfyllelse? Knappast. Näringslivets propaganda om att den offentliga sektorn hämmade tillväxten byggde redan under åttiotalet på medvetet snedvridande av fakta. Deras kampanj har fortsatt. Carl Bildt gick för en tid sedan ut i en debattartikel för att beskriva de verkliga problemen i Sverige idag och hävdade med emfas att socialförsäkringarna vuxit med 40 procent realt under åttiotalet. 40 procent! - det är klart vi håller på att ruinera oss. Men tittar man lite närmare på siffrorna visar det sig att socialförsäkringarna inte tagit en särskilt mycket större andel av BNP under åttiotalet. Och det är ju det som räknas. Vad gäller den offentliga konsumtionen kan bara lakoniskt konstateras att dess andel av BNP sjunkit något under åttiotalet (figur 1.) Vi har alltså inte en offentlig sektor som exploderat under åttiotalet, den har legat still. Offentliga sektorn är ingen gökunge som i början av nittiotalet blev så stor att den knuffade näringslivet över kanten.
Hur ska man därmed se på argumenten som kopplar ihop dagens ekonomiska kris med den offentliga sektorn? (I) Först och främst måste frågan ställas om den offentliga sektorn verkligen är upphovet till krisen, för om så inte är fallet försvinner en hel rad argument i debatten. (II) Men även om dagens ekonomiska kris inte går att förklara ur den offentliga sektorn, så kan den ju ändå vara betungande för ekonomin, tärande. Det är en således en annan fråga.
I
Vad vi har är alltså en haltande ekonomi, en industri som producerar allt mindre och dålig efterfrågan på våra produkter - vår bruttonationalprodukt sjunker. Statens intäkter minskar därför - medan de offentliga utgifterna snarare ökar. Men vad är skälet?
SAF:S GRUMLADE ÖGA
Närmast till hands ligger väl helt enkelt att det råder en internationell lågkonjunktur. Sverige drabbades emellertid både tidigt och hårt av den. Var det den offentliga sektorns fel? Nej, jag tror problemet snarare handlar om att den svenska modellen slutat fungera. Krisen är inte en kris i offentliga sektorn utan en organisationskris.
Den svenska modellens grundbult bestod av ett antal kompromisser och kontrakt mellan olika aktörer inom politiken och på arbetsmarknaden och för att hålla samman detta krävdes en rad kraftfulla organisationer. Vad hände när dessa organisationer inte längre samarbetade, när de gav sig ut och började slåss om kakan med näbbar och klor? Den svenska modellen havererade, med obalans i samhällsekonomin, inflation och höga arbetskostnadsökningar som följd.
Här spelade finansminister Kjell-Olof Feldt en central roll. Händelserna har dock ett förspel. Under sjuttiotalet bröts nämligen kontraktet mellan arbetarrörelsen och SAF genom LO:s offensiv om arbetsmiljö och medbestämmande. LO trampade in på arbetsgivarnas område och bröt därmed den arbetsfördelning som den svenska modellen byggt på, att facken hade monopol på arbetskraftsutbudet och att arbetsgivarna skötte arbetets utformning. SAF stretade emot och LO valde då att gå via det socialdemokratiska partiet, via politiken - ytterligare ett kontraktsbrott eftersom man sedan saltsjöbadsavtalet kommit överens om att hålla sina konfliker utanför politiken och göra upp i egna avtal. SAF svarade med sin ideologiska offensiv och började i små steg överge förhandlingsbordet, för att på åttiotalet helt spräcka komromissen i sina krav på decentraliserade löneförhandlingar. Samtidigt anade SAF morgonluft för en borgerlig regering, för första gången i modern tid verkade det under sjuttiotalet som om de borgerliga partierna skulle kunna samarbeta, vilket förde med sig att SAF:s goda öga till det socialdemokratiska partiet grumlades.
Feltds ekonomiska linje innebar sedan att det socialdemokratiska kontraktet med LO sades upp. " I stället för en politik som leder till direkta lättnader för arbetarna, måste regeringen få dem att acceptera såväl höjda vinster som sänkta reallöner och försämrad kvalitet i den offenliga sevicen." sammanfattar Klas Åmark läget i Socialdemokratins samhälle (Tiden, 1988). Fram till 1985 lyckades den socialdemokratiska regeringen dock hålla tillbaka LO, men sedan sprack bubblan. I en omgivning där företagens vinster formligen exploderade, där tjänstemannafacken bröt de gamla mönstret för lönesättning och kastade sig ut för att på egen hand få så mycket som möjligt, där löneglidningen ökade rejält ute på företagen, mycket som en följd av SAF:s krav på lokal lönesättning, kunde inte något hålla tillbaka LO. Lönekraven exploderade helt enkelt på grund av det enorma efterfrågesuget på arbetskraft i industrin och den svenska förhandlingsmodellens haveri.
Något överraskande måste man därför dra slutsatsen att styrkan i Sverige varit dess korporativism. Under åttiotalet uppluckrades den så mycket att någon eftervård av devalveringarna inte var möjlig. Kostnadsexplosionen under det sena åttiotalet var alltså inte en effekt av en expanderande offentlig sektor utan handlar om en politisk-institutionell kris, då de starkaste parterna i svensk politik inte längre kunde samarbeta.
HÖJD LÖNSAMHET
Sedan tillkommer givetvis avregleringen av valutamarknaden - förmodligen nödvändig, men som allt annat under denna tid genomförd i rallartempo i hägn av nyliberala evangelier utan någon närmare eftertanke om dess konsekvenser - och industrins vägran att återinvestera sina enorma vinster i produktionen, för att i stället i huvudsak bli kortsiktigt vinstmaximerande genom valutaspekulationer. Här ligger en annan tragik i den Feldtska politiken, vars gruntema var att Sveriges produktivitet skulle kunna ökas genom högre vinster inom industrin. Som man skriver i produktivitetsutredningen: "Företagens drivkraft är dock inte produktivitet utan lönsamhet." (SOU 1991:82) Alltså, om företagen kan öka sina vinster på annat sätt än genom produktivitetsökningar så gör de det. Den lönsamhetsökning som Feltd så att säga skänkte företagen genom devalveringen var kanske därmed en drivkraft till minskad produktivitet.
Just den slutsatsen drar finansanalytikern Peter Malmqvist (SvD) i en intervju i Pockettidningen R (5/92). Dessutom är devalveringen och valutaavregleringen orsaken till dagens bygg- och bankkrach. Ja, Malmqvist menar att vårt fallande BNP inte kan hänföras till offentliga sektorn "utan beror framför allt på att vi har en fallande produktionsvolym inom byggsektorn." Men än värre, "vårt största problem idag är vår stora utlandsskuld", säger han och fortsätter: "Staten är den enda som inte lånat pengar utomlands under den här tiden. Däremot är det både storföretag och småföretag - industriföretag, men framför allt fastighetsbolag....Förmodligen är ungefär hälften av skulden relaterad till fastigheter, fastigheter som nu minskar i värde." Och det är denna skuld som driver fram krispaketen, denna privata utlandsskuld på 600 miljarder.
Så här kan man fortsätta. Jag tror att det hela ändå är rätt klart. Problemen med svensk ekonomi ska sökas i samspelet mellan politiken och marknaden, inte i offentliga sektorns utseende.
Och underskotten i statens finanser ska också sökas där, och i en underfinansierad skattereform - ja, började inte hela helvetet exakt i samma stund som skattereformen sjösattes?
II
Kan ändå inte en Bo Södersten, en Anders Isaksson, en Nils-Eric Sandberg ha rätt? Även om den offentliga sektorn inte är upphovet till dagens kris så kanske offentlig tjänsteproduktion ändå är tärande, eftersom den stjäl pengar från den privata konsumtionen och därmed är betungande för vår ekonomi. Också det är tveksamt.
KLIENTIDEOLOGI
För det första är inte offentliga tjänster mer tärande än privata tjänster. Till grund för argumenten om den offentliga sektorns tärande egenskaper ligger ofta just dess karaktär av tjänster, till exempel att barnomsorg skulle vara något extra tärande. Men en tjänst är alltid en tjänst oberoende av vem som producerar den. [2] För det andra kan man konstatera att tankarna på de offentliga tjänsterna som tärande bygger på ett, medvetet eller omedvetet, missförstånd. Ingenting är "tärande" så länge människor är beredda att betala lika mycket eller mer än vad det kostar att framställa en produkt och här finns ingen som helst skillnad mellan ett kilo potatis, en bil, en färgad plastanka eller att få sin tand lagad. Visst måste vi ha vissa grundläggande behov tillfredsställda, som mat och tak över huvudet, men är en ny video viktigare än en bra skolgång? Den frågan måste varje person som utan förbehåll hävdar att tjänster är tärande ställa sig.
Sedan finns förstås ytterligare ett problem i internationaliserade ekonomier, att vi måste exportera så mycket att vi kan betala vår import. Lyckas vi inte med det - vilket vi faktiskt gjort 1992 - då kan man påstå att vi, vårt land, lever över våra tillgångar, men att hänföra det problemet till den offentliga sektorn låter sig inte göras i en handvändning
TJÄNSTER KOSTAR
Nej, tittar man närmare på argumenten om den offentliga sektorns tärande egenskaper hamnar man alltid i att den är skattefinansierad. Till exempel erkänner de, få, ärliga debattörer som finns att tjänsteproduktion alltid kostar, oberoende vem som utför den. Jämför man till exempel Sverige med andra västländer vad gäller konsumtion av välfärd ser vi att Sverige inte använder någon jämförelsevis exeptionellt hög andel av sin BNP till detta. Vi ligger visserligen högt, men inte högst. Den stora skillnaden är att vi i Sverige valt att låta den största delen av välfärdskonsumtionen ske via skattefinansierade verksamheter. Det är nonsens att tro att bara vi skar bort på den offentligt finansierade välfärden så skulle den "tärande" välfärdskonsumtionen försvinna så att vi kunde köpa fler bilar och därmed hålla Volvo under armarna. Vad allt tal om den offentliga sektorns tärande karaktär till syvend och sist hamnar i är frågan om den välfärdskonsumtion som ändå sker ska finansieras via skatter eller ur var och ens plånbok. Och det är en värderingsfråga.
Förvisso har det under åttiotalet utvecklats ett inflytelserikt forskningsprogram inom nationalekonomi som tror sig kunna bevisa att skatter i sig har en snedvridande och därmed dämpande eller "tärande" effekt på ekonomin. Tanken är att det så att säga är bättre att betala en lika stor avgift direkt ur plånboken än att först låta den via skatterna gå ut till den offentliga konsumtionen. Ord som skattekilar och marginalskatter har dominerat debatten, som förts av borgerliga ekonomer och Skattebetalarnas förening, men som också fick fäste i finansdepartementet, där de bland annat blev vägledande för skattereformen och produktivitetsutredningen.
Just produktivitetsutredningen är ett gott exempel på ovan förda resonemang. Mycket klart redovisar man att den ökade andelen tjänster i samhällsekonomin och dess ökade kostnader inte har någonting att göra med om de produceras privat eller i offentlig regi, "så länge utvecklingen avspeglar medborgarnas och konsumenternas val att efterfråga tjänster och betala vad det kostar". Till detta kan dock kopplas ett problem. Ty tjänster har inte samma potential att öka sin produktivitet som vanlig produktion, det går inte på samma sätt att byta ut medmänskilga relationer med maskiner som det går i industrin. Därför kommer andelen tjänster i den totala ekonomin automatiskt att öka eftersom de blir relativt sett dyrare, oberoende av vem som producerar dem. Och det är heller inget problem. Men om tjänsterna bedrivs i offentlig regi kommer detta automatiskt föra med sig att man måste öka skatteuttaget. Och med teorierna om skattekilar som utgångspunkt slår man sedan fast att det är detta som är problemet. Inte de höga kostnaderna i sig, inte tjänsteproduktionen i sig, men just att det betalas via skatter.
Men hur trovärdiga är påståendena om skatterna snedvridande effekter egentligen. Nationalekonomen Sören Wibe skriver : "I själva verket finns det inte några bevis (eller ens trovärdiga belägg) för att t ex den svenska skattenivån skulle hämma vår tillväxt eller minska vår BNP-nivå." Efter att ha gått igenom den relevanta internationella litteraturen på områden konstaterar han " att det samlade resultatet snarast visade att skattenivån i sig saknade betydelse för tillväxt och inkomstnivå." (i Walter Korpi: Halkar Sverige efter? Carlssons, 1992) En ekonomisk teori som är ytterligt svår att empiriskt belägga - om ens möjlig - ligger således till grund för allt tal om den offentliga sektorns tärande egenskaper. Den ligger också till grund för vägran att höja skatterna för att finansiera välfärden och för det i dag så förödande skattestoppet för kommunerna.
TILLBAKA TILL VÄRDERINGARNA
Inte ens det yttersta ekonomiska argumentet för nedskärningar inom offentliga sektorn tar sig således förbi ideologiernas grynnor. Låt mig slå fast: frågan om vi har råd med den offentliga sektorn är egentligen en fråga om vi vill ha en skattefinansierad välfärd, inte om vi kan. Och det är en klassfråga.
Ty i en viss mening är den offentliga sektorn tärande, den tar av någon. I en perfekt fungerande marknadsmodell skulle nämligen efterfrågan på välfärdtjänster teoretiskt sett krympa då ekonomierna sackar, eftersom folk inte skulle ha så mycket pengar att spendera på välfärd längre. I Sverige däremot är sådana beslut politiska, vilket gör att en tröghet byggs in i systemet. Och i denna mening överkonsumerar vi, det vill säga vi köper fler välfärdstjänster än vi, idealt, skulle ha gjort i en fullständig marknadsekonomi. Frågan är då om detta kanske inte till och med är bra: folk får ju sjukvård, kan gå i skolan och så vidare fast de inga pengar har. Ja, denna "överkonsumtion" är faktiskt är själva idén med välfärdsstaten. På den perfekta marknaden produceras nämligen enbart det som stämmer "överrens med individens preferenser", som man uttrycker det inom nationalekonomi. Det vill säga: varje individ väljer själv hur han ska fördela sina pengar, vad han värdesätter mest. Problemet är bara att dessa preferenser, individens efterfrågan, i grunden handlar om hur mycket pengar hon har att spendera. Och som alla vet är dessa resurser ojämt fördelade. De som har kan således förverkliga sina preferenser, de som inget har, de har helt enkelt inga preferenser enligt marknadsmodellen. Poängen med välfärdsmodellen är således att man begränsar somligas privata konsumtion så att fler får tillgång till den välfärd de annars inte skulle ha råd med. Överkonsumtion enligt nationalekonomi är alltså när någon får en tjänst han inte skulle ha fått om inte välfärdsstaten fanns - det vill säga omfördelning. (Figur 2) Lets face it: tärande innebär att överklassen måste minska sin konsumtion så att alla får samma tillgång till välfärden. Varje gång någon uttalar ordet tärande är det faktiskt ett maktanspråk.
Låt debatten handla om det i stället, för då rör vi oss ut på riktigt intressanta vatten. Nämligen varför borgarna och näringslivet egentligen strävar efter nedskärningar av den offentliga sektorn. En sådan debatt lär de ha betydligt svårare att vinna, ty bakom ligger ju inget annat än önskan att restorera sin elits makt på bekostnad av det svenska folket.
Tidigare publicerad i TLM nr 4 1992.
[1] Den kontroversielle och för tidigt bortgångne nationalekonomen Sven Grassman menar till och med att det svenska budgetunderskottet är för litet. Sverige har nämligen aldrig haft något oregerligt budgetunderskott under efterkrigstiden, ja, den offentliga budgeten har, enligt SCB, de senaste fyra decennierna gått med permanent överskott. "Det underskott som prognoserna pekar mot för 1992 är inte större än två års överskott under fullsysselsättningssextiotalet." ( Ordfront magasin 6/92) Budgeterna borde på ett helt annat sätt än vad som hjorts balanseras över konjunkturcyklerna, menar Grassman.
[2] Vilket således inte innebär att den offentliga sektorn inte kan vara tärande, bara att den inte är det per definition. Precis som privat närningsverksamhet kan vara tärande kan också den offentliga vara det, nämligen om den drivs ineffektivt. Det är detta frågan om konkurrens berör, men det är en empirisk fråga som måste avgöras från fall till fall. De galna åren - SKYLDIG - MEN INTE ALLS SÅ MYCKET ©Peter Antman